UPDATED. 2023-01-30 17:30 (월)
국민연금 사각지대, 저급여 해결이 노인층 빈곤과 높은 자살률 낮춘다
국민연금 사각지대, 저급여 해결이 노인층 빈곤과 높은 자살률 낮춘다
  • 김원섭 고려대 교수·사회학
  • 승인 2013.11.28 11:29
  • 댓글 0
이 기사를 공유합니다

건강보험은 일정 수준 이상 의료서비스로 국제적 평가 양호…저부담-고부담 구조로 출발, 지속가능성 보완 시급한 국민연금

알다시피 우리나라는 심각한 노인빈곤 문제를 겪고 있다. 현재의 노인 세대는 우리나라를 세계 선진국의 대열에 진입시키기 위해 청춘과 땀을 바쳤다. 하지만 이들 중 상당히 많은 수의 노인들이 빈곤과 비참한 삶 속에서 시달리고 있다. 이렇게 심각한 노인빈곤 문제는 무엇보다도 노인을 위한 소득보장제도가 충실히 발전하지 못한 것에 기인한다. 특히 공적연금인 국민연금제도와 기초노령연금제도는 지난 시기 수차례에 걸친 개혁에도 불구하고 여전히 국민들에게 최소한의 노후소득보장조차도 제공하지 못하고 있다.

이런 점에서 이 글에서는 우리나라 공적연금의 현황과 문제점을 살펴보고, 최근 개혁 논의에 대한 평가과 전망을 제시하고자 한다. 이 글은 세 부분으로 구성되어 있다. 우선 첫째, 국민연금제도의 역사 및 현황과 문제점이 분석된다. 둘째 부분에서는 국민연금의 문제점을 보완하기 위해 도입된 기초노령연금의 문제점과 개편방안들에 대해 알아본다. 셋째 부분에서는 박근혜 정부 출범이후 진행된 기초노령연금 개편 논의와 문제점과 향후 전망을 제시해 보고자 한다.

1. 국민연금제도의 역사, 현황과 문제점

국민연금은 1988년에 도입되었다. 국민연금의 가장 중요한 특징은 사회보험이라는 것이다. 일반적으로 보험에서는 가입자가 납부한 보험료가 재원조달에 중요한 역할을 하게 된다. 하지만 사회보험으로 국민연금은 제도 운영과 재원조달에서 국가가 마지막 책임을 진다는 것이다. 왜냐하면 국민연금제도는 은퇴한 국민들이 사람다운 생활을 유지할 수 있게 하기 위해 국가가 만든 것이기 때문이다. 따라서 국민연금은 보험회사의 수익 확대를 목적으로 하는 민간보험과 완전히 다른 방식으로 운영된다.

재원조달과 연금지급을 국가가 책임

국민연금은 은퇴한 노인 세대와 현재 일하고 있는 젊은 세대 간의 소득을 재분배한다. 같은 세대의 사람들 사이에도 돈을 적게 버는 사람이 많이 버는 사람보다 상대적으로 많은 연금을 받을 수 있게 한다. 또한 국민들이 돈이 없어서 연금을 받지 못하는 일이 생기지 않게 하는 것도 국가의 책임이다. 이에 따라 국민연금의 기금이 없어지더라도 국가는 가입자들에게 연금을 정해진 대로 지급해야할 법적인 의무도 가지고 있다.

1988년 도입 이후 국민연금은 상당히 빨리 발전해왔다. 처음에는 근로자 10인 이상 기업만 국민연금이 적용되었는데, 1995년에는 농어민, 1998년에는 도시지역의 자영업자들도 국민연금에 가입하게 되었다. 지금은 모든 경제활동인구가 국민연금에 당연 가입하여 노후소득보장의 핵심제도로 성장하였다.

▲ 기초노령연금의 개편은 기초연금의 도입으로 이루어져야 한다는 목소리가 높다. 시민단체 회원들이 정부의 공약파기를 규탄하며 기초연금 도입을 촉구하고 있다. 제공=뉴시스
빠른 성장과 함께 국민연금은 하지만 많은 문제점도 보이고 있다. 그 중 가장 심각한 문제는 연금 사각지대이다. 연금 사각지대는 간단히 말하면 연금을 받지 못하거나 받더라고 급여수준이 너무 낮아서 가난을 면할 수 없는 사람들의 범위를 말한다. 향후 상당히 많은 노인들이 연금 사각지대에 빠져서 가난에서 벗어나지 못하는 것이 연금 사각지대 문제라고 할 수 있다.

경제활동연령 인구의 43%만 국민연금 가입

이러한 연금사각지대의 문제는 여러 원인들에 기인한다. 첫째, 국민연금은 일하는 사람들만을 가입시키고 있다. 일을 하지 않아서 근로 소득이 없는 사람들, 즉 전업주부, 학생, 실업자, 군인, 가족사업종사자 등은 국민연금에 의무적으로 가입할 필요가 없다. 이 사람들은 본인들이 임의로 가입하지 않으면 연금을 받지 못하게 된다. 이들은 현재(2012.12) 경제활동연령 인구(18세부터 59세)의 약 32% 정도를 차지하고 있다.

둘째, 현재 노인들 중에 많은 수는 국민연금에 가입할 기회를 갖지 못하여 연금을 받지 못하고 있다. 1988년 국민연금 도입 당시 이미 나이가 많거나 10인 이하 사업장의 근로자나 자영업자들은 국민연금에 가입할 수 없었다. 이들 중 일부만 특례노령연금이라는 특별제도에 포함되어 연금에 가입할 수 있었다.

셋째, 근로활동을 하는 사람들 중에서 국민연금에 가입을 해야 하지만 보험료를 내지 못하여 연금을 받지 못하는 사람들이 있다. 국민연금에서는 가입자가 연금을 받기 위해서는 10년 이상 보험료를 내야 한다. 안정적으로 월급을 받는 정규직의 노동자들인 경우는 대부분 국민연금에 보험료를 내고 있다. 하지만 비정규직, 영세사업장의 근로자들, 영세자영업자들은 안정적으로 보험료를 내는 것이 쉽지 않다. 따라서 국민연금의 당연적용 대상자들 중에서 많은 사람들이 실제로는 보험료를 내지 못하고 있고, 이들은 향후 연금을 받지 못하게 된다. 이들은 경제활동연령 인구 중 약 18% 정도를 차지하고 있다.

넷째, 이보다 더 심각한 일이 있다. 현재 국민연금을 받고 있는 사람들 중에서 많은 사람들이 연금을 너무 적게 받아서 가난을 벗어나지 못하고 있다. 2012년 국민연금 노령연금의 평균 급여액은 월 30만원 정도에 불과하다.

결과적으로 현재 국민연금에는 경제활동인구의 약 64%, 경제활동연령 인구의 약 43.6% 정도만 실질적으로 가입해 있다. 이렇게 넓은 연금 사각지대로 인해 2012년 말 현재 전체 65세 이상 노인 중 국민연금 수급자는 30% 정도에 머문다.

부족한 노후소득보장, 노인빈곤율 45%

이렇게 부족한 노후소득보장으로 인해 우리나라의 노인빈곤율은 OECD 국가 평균인 13.3%의 3배 수준인 45%에 달하고 있다. 또한 65세 이상의 노인들의 자살률(인구 10만명당 자살로 사망한 수)도 77.9로 전체 국민의 자살율 32의 약 두 배반에 이른다. 열악한 상황에서 많은 노인들이 극단적인 선택을 하고 있는 것이다.

하지만 더욱 더 심각한 문제는 향후에도 연금사각지대와 저급여 문제가 해결되어 노인들의 생활이 향상될 전망이 불투명하다는 것이다. 2013년 국민연금 재정계산위원회에서 예측해본 바에 따르면 향후 2030년에도 국민연금 노령연금의 수급자는 전체 노인 중에서 40%에 머룰 것으로 예상되고 있다. 이는 무엇보다도 국민연금이 경제활동인구만을 포함하고 있고, 경제활동인구 중에서도 보험료를 실제로는 낼 수 없는 비정규직과 자영업자들이 늘어나고 있기 때문이다.

또한 낮은 급여수준도 해결될 기미가 없다. 향후에도 국민연금 수급자의 절대 다수가 최저생계비 이하의 연금액을 받을 것으로 예측되고 있다. 이렇게 낮은 연금액은 지난 연금개혁에서 급여수준이 지나치게 삭감되었기 때문이다. 1988년 도입 당시에는 가입자의 평균소득을 가진 가입자가 40년 간 보험료를 내면 자신의 소득의 70%를 연금으로 받을 수 있었다. 하지만 1998년과 2007년 두 차례에 걸친 개혁으로 급여수준은 70%에서 40%로 낮추어 졌다. 가입자들이 실제로는 40년이 아닌 20년에서 25년 정도만 보험료를 낼 것으로 예상된다는 점을 생각하면, 가입자들은 자기 소득의 약 20% 정도만 연금으로 받을 수 있게 되는 것이다.

이러한 점에서 볼 때, 연금사각지대와 저급여의 문제는 국민연금 제도가 성숙하면 해결될 일시적인 문제가 아니다. 이보다는 국민연금제도가 우리나라의 노동시장 상황과 잘 맞지 않는 문제 때문에 생긴 장기적이고 구조적인 문제라고 할 수 있다.

2. 기초노령연금제도의 문제점과 개편방안들

국민연금에서는 앞으로도 많은 사람들이 보험료를 내지 못해 연금을 받지 못할 것으로 예상된다. 이들을 위해서는 보험료를 내지 않고도 연금을 받을 수 있는 새로운 연금제도가 필요하다. 마찬가지로 국민연금에 보험료를 성실히 낸 사람들도 새로운 제도를 필요로 한다. 이들 중 많은 사람들이 국민연금에 추가해서 다른 연금을 받지 않으면 가난을 면할 수 없기 때문이다. 이런 점을 해결하고자 2007년 연금개혁에서 보험료가 아닌 조세를 재원으로 하는 새로운 기초노령연금제도가 도입되었다.

기초노령연금 65세 이상 65.6%에 평균 94,000원 제공

기초노령연금은 65세 이상 노인의 약 65.8%에게 급여를 제공하고 있으나 급여수준은 매우 낮다. 애초에 약속한 급여수준의 단계적인 인상도 전혀 지켜지지 않고 있다. 2012년 현재 기초노령연금의 급여수준은 국민연금 가입자 평균의 5%인 94,000원에 불과하다. 또한 기초노령연금 도입 시 정치적 타협의 산물로 시작되다보니 제도의 성격도 분명하지 않다. 이런 점에서 최근에 기초노령연금의 개편이 공적연금의 가장 중요한 문제로 등장하였다.

지금까지 제시된 다양한 기초노령연금의 개편방안들은 두 가지 기본형으로 분류될 수 있다. 하나는 기초노령연금을 사회부조형으로 만드는 것이고, 다른 하나는 기초노령연금을 보편적 기초연금형으로 바꾸는 것이다.

첫 번째 사회부조형의 대표적인 대안은 기초노령연금 급여수준을 10%로 올리되, 이를 최저생계비 150% 이하인 노인에게만 지급하는 것이다. 이 안이 실행되면 기초노령연금의 수급범위는 국민연금 수급범위의 확대와 함께 줄어들게 된다. 기초노령연금의 포괄범위는 2040년에 40.7%, 2060년에는 36.3%로 줄어들게 된다. 노인들은 국민연금의 노령연금이나 기초노령연금 중 하나만을 수급할 수 있고 동시 수급은 최소한으로 억제되는 것이다.

사회부조안이 축소지향적이라면 두 번째 기본형인 기초연금형은 확대지향적이다. 대표적인 개편안은 기초연금의 급여수준을 국민연금 가입자 평균소득의 10%로 인상하고 포괄범위도 100%로 확대하는 것이다. 이 대안에 실행되면 모든 국민연금 수급자들이 기초연금과 국민연금을 동시에 수급할 수 있다.

사회부조형과 기초연금형 개혁방안 장단점

양 기본형의 장단점을 비교하기 위해서는 세 가지 기준이 필요하다. 가장 중요한 것은 노인빈곤 완화효과이다. 또한 새롭게 개편되는 기초(노령)연금이 기존 국민연금의 가입유인에 미치는 영향도 중요한 기준이다. 이와 더불어 실현이 가능하기 위해서는 소요재원도 고려되어야 한다.

먼저 빈곤완화 효과 측면에서 양 기본형이 단기적으로는 급여를 현 세대 노인의 대부분에게 지급한다. 이는 현재 국민연금 수급율이 낮아 거의 모든 노인이 최저 생계비의 150%이하의 소득을 가지고 있기 때문이다. 따라서 양 기본형의 노인빈곤 완화 효과는 거의 동일하다. 문제는 미래 노인세대, 즉 지금의 국민연금 가입자의 빈곤에 어떤 영향을 미치는 가이다. 사회부조형이 기초노령연금 수급범위를 장기적으로 40% 이하로 축소하는 근거는 국민연금과 사적소득으로 나머지 60%가 노년 빈곤을 탈출할 수 있다는 것이다.

하지만 이는 현실과 동떨어진 전제이다. 앞에서 지적한 것처럼, 넓은 국민연금 사각지대와 저연금으로 인해 수급자의 큰 부분이 노인빈곤에 처할 가능성이 높다. 따라서 이 대안이 실행되면 기초노령연금 수급자도 국민연금수급자도 모두 빈곤에서 탈출할 수 없게 된다. 이에 반해 기초연금형에서는 모든 국민연금 수급자들이 추가적으로 기초연금을 수급한다. 따라서 국민연금을 수급하는 수급자 대부분이 절대빈곤을 회피할 수 있게 된다. 이런 점에서 기초연금형이 사회부조형의 개편방향보다 장기적으로 볼 때 노인빈곤 완화에 더 큰 효과를 발휘할 수 있다.

사회부조형 국민연금 가입유인에 부정적

두 번째 국민연금 가입유인에 대한 영향의 측면에서 두 기본형을 비교해 보면, 우선 사회부조형은 국민연금의 가입유인에 심각히 부정적인 영향을 미친다.

기초노령연금을 사회부조형으로 개편하면 급여수준을 10%로 하거나 이보다 조금 높게 하게 된다. 그런데 국민연금의 평균 급여수준이 향후에도 20% 내외로 매우 낮을 전망이다. 이러한 상황에서 보험료를 성실히 낸 국민연금 가입자들은 기초연금을 받지 못하고, 반면 보험료를 하나도 안낸 사람들은 국민연금 급여수준보다 크게 낮지 않은 기초노령연금을 수급하게 된다. 이때 국민연금 가입자는 보험료 납부를 기피할 유인이 높다. 반면, 기초연금형에서는 가입자는 기초연금과 국민연금을 동시에 수급할 수 있기 때문에 국민연금 가입유인은 크게 영향을 받지 않는다.

마지막 기준인 재원소요의 측면에서는 사회부조형보다 기초연금형이 재정소요가 크게 나타난다. 사회부조형이 실행되면 우리나라의 국민연금과 기초노령연금을 포함한 공적연금의 재정규모는 2015년 GDP 대비 1.7%에서 2050년에는 7.1%로 증가하게 된다. 반면 기초연금형이 도입되면 재정소요가 2015년에 GDP의 2.2%에서 2050년에는 GDP의 9.3%까지 상승한다. 기초연금형의 재정소요가 크다. 하지만 이것이 기초연금형이 실현불가능한 대안이라는 것을 의미하지는 않는다. 실현가능성은 기초연금형이 실행되었을 때, 공적연금의 재정 규모가 우리나라 경제가 감당할 수 있는 수준인가라는 관점에서 평가되어야 한다.

이에 대한 객관적인 판단기준을 찾기는 상당히 어렵다. 하지만 다른 나라의 사례를 고려하는 것이 도움이 될 수 있다. 지금 OECD 국가들이 고령화율의 평균은 14%이고, 평균적으로 GDP의 약 7%~8%를 연금재정으로 쓰고 있다. 하지만 2050년 우리나라의 고령화율은 38%에 달하게 될 전망이다. 현재 OECD 국가의 2.7배나 되는 고령화 수준에서 GDP의 9% 정도를 쓰는 것은 절대로 과하다고 볼 수 없다.

이러한 점에서 현재와 미래의 심각한 노인빈곤 문제의 완화, 국민연금에 미치는 긍정적인 영향 등을 감안할 때 기초노령연금을 사회부조형으로 개편하는 것보다는 기초연금형으로 개편하는 것이 바람직하다.

3. 최근의 기초노령연금 개편 논의와 바람직한 개편방향

실제로 기초연금에 대한 국민의 기대는 지난 18대 대통령 대선공약에서 박근혜 당시 후보가 기초연금제도의 도입을 공약함으로써 불붙기 시작하였다. 모든 노인에게 20만원을 지급하겠다는 공약은 명백히 기초노령연금제도를 기초연금제로 전환하겠다는 것이었다. 대통령 인수위 활동 초반에는 국민연금 기금을 기초연금 재원으로 쓰겠다는 의중이 흘러나오면서 국민의 반감을 일으켰다.

기초연금 20만원, 당초 공약은 파기

그러다 인수위 활동 중반에는 갑자기 20만원 미만의 국민연금을 받는 사람을 중심으로 보충식으로 기초노령연금을 주겠다는‘이상한’기초연금안을 제시하면서 또 한번 충격을 주었다. 그나마 인수위 막판에 구체화된 기초연금 도입안(국민행복연금안)은 보편적 기초연금형의 모델을 따르고 있었지만 이 또한 적극적으로 실행되지 못하였다.

대통령 인수위 이후 기초연금 도입 방안의 과제는 사회적 논의기구인‘국민행복연금위원회’로 넘어갔다. 동 위원회는 원점에서 논의를 시작하면서 아래의 6개의 대안들을 두루 검토하였다.

행복연금위원회의 안들은 위에서 제시된 두 가지 기본형을 기준으로 재분류될 수 있다. 우선 ③안과 ⑥안은 선별적 사회부조형에 속한다. 국민연금의 성숙과 발전에 따라 점진적으로 지급대상의 범위가 크게 위축되는 특징을 가진다. 기초연금형으로는 ①안과 ②안이 분류될 수 있다. 이 형태에서는 국민연금의 성숙에 관계없이 지급범위가 일정하게 고정된다. 마지막으로 두 기본안이 혼합된 절충형으로는 ④안과 ⑤안이 제시되었다. 이 형태에서는 기초연금 지급범위는 노인의 100%나 70%로 미래에도 고정된다. 하지만 지급액이 소득에 따라 크게 감액된다. 구체적으로 이 안에 따르면 하위소득 30%는 기초연금의 최대지급액(20만원)을 수급하지만, 소득하위 50%는 15만원만, 소득하위 70%는 10만원만, 소득 상위 30%는 5만원을 받거나 아예 받지 못하게 설정되었다.

<인수위에서 제시된 연금개혁 방안>

내용 구분 재분류

1안 노인의 70~100%에게 국민연금 가입자 평균소득(A값) 10% 균등지급 기초 연금형

 

2안 노인의 70~100%, 인수안. 1안과 유사. 단 개인별 기초연금액의 일부(최대 6만원까지)가 국민연금 가입기간에 따라 차등지급됨 기초연금형

3안 노인의 70~100%에게, 균등연금액과 A값의 10%의 차액만 지급 사회부조형

4안 노인의 100%에게 소득인정액(소득구간)에 따라 차등 지급 절충형

5안 노인의 70%에게 소득인정액(소득구간)에 따라 차등 지급 절충형

6안 최저생계비 150% 미만인 노인에게 A값의 10% 균등 지급 사회부조형

국민행복연금위에서 6가지 대안 절충검토

위에서 이미 살펴본 것처럼 사회부조형은 재정부담은 가장 적지만, 국민연금의 가입유인을 약화시키고 노인빈곤 해소효과도 크지 않다는 점에서 바람직한 대안이 될 수 없다. 또한 절충형의 경우도 사회부조형처럼 직접적이진 않지만, 국민연금 수급자에 대한 역차별 및 가입의욕 저하문제를 유발한다. 국민연금 수급자들은 거의 소득 상위 50%에 속하게 될 것이기 때문에 이들은 현재 기초노령연금처럼 10만원 정도를 받든지, 아니면 줄어든 5만원을 받든지, 아예 기초연금을 받지 못하게 되는 것이다. 이런 점에서 행복연금위원회는 기초연금화안인 1안과 2안을 선택하는 것이 최선이었다.

하지만 실제로 국민행복연금위원회는 기초노령연금 개편원칙으로 1)현 노인세대 노인빈곤 해결, 2)후세대 부담완화, 3)제도의 지속가능성을 제시하였다. 이는 위원회가 사실상 현 세대의 노인빈곤 해결을 위주로 재정부담이 적은 개편안을 선호한다는 점을 보여준 것이다. 또 대상자를 70%~80%로 제한한 것(건의사항 3)은 보편적 기초연금형을 약속했던 대통령 선거공약과 인수위안을 폐기한 것이라 할 수 있다.

사회부조형, 절충형은 한계, 기초연금 도입이 해결방안

이상을 종합해 볼 때, 박근혜 정부는 보편적 기초연금형이 아닌 선별적 사회부조형이나 절충형을 정부의 개편안으로 제시할 것으로 예상된다. 결국, 인수안보다 훨씬 후퇴하고 현행 기초노령연금보다도 퇴보한 개편안이 제시되는 것이다. 이러한 개편방향은 우리 사회의 요구에서 크게 벗어나고 있는데다 야당이나 시민단체가 크게 반발하고 있어 정치적으로 수용가능성이 크게 낮다.

구조화되고 장기화되고 있는 노인빈곤문제를 실질적으로 해결하기 위해서 기초노령연금의 개편은 기초연금의 도입으로 이루어져야 한다. 기초연금형만이 현재뿐 아니라 미래에도 예상되는 공적연금의 넓은 사각지대를 해소할 수 있다. 또한 보편적으로 지급되는 기초연금만이 국민연금 수급자들에게 추가적인 연금소득을 제공하는 중층보장을 가능하게 한다. 다시 강조하자면 현재 국민연금의 저급여 문제는 국민연금과 기초연금의 중층보장으로만 해결될 수 있다. 중층보장 없이는 대다수의 국민연금 수급자가 절대빈곤을 벗어나지 못하는 것이다. 지난 시절 가족과 사회를 위해 헌신한 노인들을 현재와 같이 비참한 생활에 방치하고는 복지국가도, 문명국가도 가능하지 않다. 이것이 우리가 기초연금제도의 올바른 도입을 더 이상 미룰 수 없는 이유이다. E21

본 기사는 월간지 <이코노미21> 9월호에 게재된 글입니다.


댓글삭제
삭제한 댓글은 다시 복구할 수 없습니다.
그래도 삭제하시겠습니까?
댓글 0
댓글쓰기
계정을 선택하시면 로그인·계정인증을 통해
댓글을 남기실 수 있습니다.