박근혜 정부가 들어선 지도 6개월이 지났다. 취임한 지 6개월이 지났지만 박근혜 정부가 앞으로 무엇을 집중적으로 일구어 낼지 여전히 불투명해 보인다. 창조경제니 경제민주화니 국민행복시대의 도래 등 장밋빛 구호만 난무할 뿐, 정작 대다수 국민들의 소득감소·일자리 불안, 양극화 심화 등 국민의 기본생활이 나아질 조짐은 전혀 보이지 않는다. 올해 예상 실질 GDP 증가율이 3%를 넘지 못할 것으로 전망되는 와중에 박근혜 호는 아베노믹스-엔저 직격탄을 맞아, 출범 첫 해 좌초할 수도 있다는 비관적 전망도 만만치 않다. 하지만 무엇보다도 우리를 암울하게 만드는 것은 20~30년 이후 한국의 잠재GDP 증가율이 지속적으로 둔화되는 가운데 0% 대로 떨어질 것이라는 장기 전망이다.
박근혜 정부의 복지정책과 관련해서 주목을 받았던 것은 기초연금 수혜대상의 대폭적인 확대와 그 재원 조달 문제였다. 여기에다 최근 정부에게 국민연금 급여 지급보장을 법으로 명문화하라고 요구했던 한 시민사회단체의 기자회견과 성명서 발표도 세간의 관심을 끌었다. 이 글에서는 자산 규모 400조를 돌파해 곧 자산규모기준으로 전 세계 3대 연기금으로 성장할 것으로 예상되는 국민연기금이 어떻게 기금과 자산을 운용하고 있는지를 점검해보려고 한다. 이를 살펴보기 전에 2013년 3월말 현재 국민연금 기금의 현황부터 잠깐 보기로 하자.
2013년 국민연금 기금의 현황과 자산운용 내역
2013년 3월말 국민연금의 총자산 규모는 405조9천억원에 이른다. 당분간 국민연금보험료 납부자의 수가 국민연금급여 수령자보다 훨씬 많아 적립금= 총자산 규모가 계속 빠른 속도로 증가할 것으로 전망된다. 2043년에는 국민연금의 총적립금 규모가 최대 2561조원에 달할 것으로 예상된다. 하지만 그 이후부터는 국민연금기금 적립금이 계속 빠른 속도로 줄어드는 것으로 추정된다. 현재 시뮬레이션 결과로는 국민연금의 적립금이 2061년 즈음 완전히 소진될 것으로 전망된다.
그렇다면 405.9조( 약 370억 달러, 원-달러 환율을 1100원으로 계산)원에 육박한 이 거대 공룡덩치의 국민연금기금은 누구에 의해, 어떻게, 그리고 어떤 원리에 기초하여 운용되고 있을까? 단도직입적으로 말해 1800만 명에 가까운 가입자들의 국민연금보험료가 매달 꼬박꼬박 들어오는 국민연금기금은 이 돈으로 과연 무엇을 하고 있는 것일까?
우선 국민연금 총 자산 405.9조의 투자내역을 보면 99%가 주식, 채권, 대체투자 등 금융부문에 투자되고 있다. 금융부문 투자내역을 세부적으로 보면, 국내채권에 234조원으로 59.4%, 국내주식에는 75.6조 (18.6%), 해외주식 35.4조(8.7%), 해외채권 19조(4.7%), 국내대체투자 18.8조(4.6%), 해외대체투자 15.4조(3.8%) 등으로 구성된다. 국민연금 적립금 중 거의 60%에 달하는 금액이 국내채권에 투자되다보니 국민연금에 대해 ‘연못 속 고래’라는 비유가 자주 회자되는 것이다. 국내채권시장을 거의 독식하다시피 할 정도로 큰 손이 되어버린 국민연금은 불가피하게 국내주식과 해외투자( 해외주식, 해외 채권, 해외 대체투자) 쪽으로 눈을 돌리지 않을 수 없게 되었다.
국내채권 다음으로 큰 비중을 차지하는 자산 군이 국내주식이다. 2013년 3월 말 기준 75.6조원(18.6%)이 국내주식에 투자되고 있다. 이렇게 국내주식에 투자되다 보니, 2012년 말 기준으로 국민연금이 5% 이상의 지분을 갖는 기업의 수가 이미 217개에 달한다.
국민연금의 적립금 규모가 당분간 급속히 늘어남에 따라 앞으로 그 비중이나 중요성이 크게 높아질 것으로 보이는 것이 국내대체투자와 해외대체투자를 포함한 대체투자(alternative investments)이다. 대체투자란 거대연기금의 자산 군(asset class) 중의 하나로 부동산, 사회 인프라(SOC), 사모펀드(PEF), 벤처 펀드 등으로 구성된다. 국민연금이 국내 거대 건물이나 도로나 공항시설 등 주요 기간 시설 등에 투자해 자본이득은 말할 것도 없고 매달 일정금액의 임대료 형태로 수익을 올린다. 국내 각종 고층의 고가빌딩 뿐만 아니라 전 세계 어디든 투자전망이 좋다고 판단되는 각종 건물 사회간접자본시설 등에 많은 돈이 투자된다. 워낙 투자대상이 다양해 일반화 ∙표준화 하기가 지극히 어렵다는 점에서 주식 채권투자와 근본적으로 다르다. 이에 따라 투자 건별로 치밀한 사전 조사와 점검이 필요하고 투자 이후에도 주도면밀한 사후 관리가 지속적으로 요구된다.
국민연금기금의 기금 운용체계의 기본 틀
일반적으로 국민연금의 자산배분은 전략적 자산배분(SAA: Strategic Asset Allocation)과 전술적 자산배분(TAA: Technical Asset Allocation)으로 나누어져 있다. 전략적 자산배분이란 투자목적을 달성하기 위해 장기적인 기금의 자산 구성을 정하는 의사결정, 즉 장기적인 기금 내 자산군(Asset Class)별 투자 비중과 중기적으로 각 자산 집단이 변화할 수 있는 투자 비율의 한계를 결정하는 의사결정으로 정의된다. 따라서 이 전략은 투자목표와 제약조건을 충분히 반영하여 이루어져야 한다. 국민연금기금의 경우, 전략적 자산배분은 5년 단위의 중장기 자산배분과 연 단위 이행계획으로 구성된다.
전략적 자산배분에서는 중장기 자산배분 목표를 설정함과 동시에 각 연도말의 자산군별 목표 비중이 결정된다. 보다 구체적으로 전략적 자산배분은 객관적인 시장분석을 근거로 하여 자산배분 목표를 설정하는 과정으로 기금의 목표수익률과 허용위험을 반영하여 자산군(asset class)의 상대적 비율을 결정하는 것을 말한다.
모든 주요 사회보장 공적 연기금의 경우 전략적 자산배분을 결정하는 기구가 바로 각 연기금 내에서 최고의사결정기구인 수탁자 이사회(Board of Trustee) 내지 집행이사회(Board of Administration)이다. 국민연금의 경우, 기금운용위원회가 여기에 해당한다. 이에 따라 국민연금의 경우 기금운용위원회가 전략적 자산배분을 수행하는 것으로 되어 있다.
기금운용위원회는 우선 5년 단위의 중기 자산배분계획을 수립한다. 다음으로 이의 이행을 위하여 시장전망과 연금수급 상황의 변화를 반영한 연간 기금운용계획을 수립해야 한다. 이를 연간 단위의 전략적 자산배분(SAA)이라고 부른다. 그 다음으로 이렇게 설정된 특정 자산군에 대한 연간 목표비중을 월단위로 배분하는 이행단계를 가정한다. 다시 말해 전략적 자산배분에 의해 연말 기준의 목표비중이 설정되면 이에 기초하여 이행포트폴리오 개념의 월 단위 목표비중이 설정된다.
기금운용위원회의 역할 중에는 전체 국민연금 자산을 자산군별로 어떻게 배분할 것인가를 결정하는 것이 아주 중요하다. 이 외에도 기금운용위원회는 각 자산군별 벤치마크(BM: Bench Mark)도 결정한다. 기금운용위원회는 이 벤치 마크를 실제 전술적 자산배분을 수행하는 기금운용본부에 내려 보냄으로써 전술적 자산배분단위에 중요한 성과 기준을 제시한다.
이에 비하여 전술적 자산배분은 시장의 변화를 예측하여 사전적으로 자산 구성을 변동시킴으로써 투자성과, 즉 수익률을 높이기 위한 투자전략으로 정의할 수 있다. 국민연금기금의 전술적 자산배분은 전략적 자산배분의 틀 내에서 연간 및 월 단위로 자산 구성을 조정하는 것을 의미한다. 즉 기금운용위원회가 당해년도 5월에 다음 연도의 기금운용계획을 결정하면( 이것을 기금운용계획이라고 부른다) 국민연금관리공단은 그해 말에 자금운용계획을 확정해야 한다. 공단이 정하는 자금운용계획이란 기금운용계획을 기초로 하면서도 기금운용계획과 자금운용계획이 확정되는 기간 사이에 발생한 기금 내외의 상황변화를 반영한다. 전술적 자산배분의 주체는 기금운용본부의 운용전략실이다. 특히 기금운용본부의 투자위원회와 기금운용본부장의 역할이 결정적으로 중요하다.
국민연금 기금운용체계의 문제점
현행 기금운용체계와 기금운용위원회는 몇 가지 점에서 중대한 결함을 안고 있다. 첫째, 기금운용과 관련하여 최고 의사결정기구인 기금운용위원회가 비상설기구인 분기별 회의체에 불과할 뿐만 아니라 산하 각종 위원회 역시 비상설기구로 되어 있어 기금운용에 대해 면밀한 검토와 심도 깊은 논의를 하기에는 근원적으로 한계가 있다. 몇 차례 회의와 논의만으로 기금운용계획을 면밀하게 심의할 수 있을 것이라는 발상 자체가 잘못이다. 또한 보건복지부의 연금재정팀이 기금운용계획수립에 관한 공식적인 상설지원조직이지만 주기적인 인사이동과 교체로 충분한 전문성을 확보하고 있다고 보기 어렵다. 중요한 것은 기금운용위원회의 기금운용계획수립에 관한 상설지원조직에 불과한 보건복지부, 특히 그 중에서도 연금재정과가 기금운용체계 전체에 막대한 영향력을 행사하고 있는 점이다. 국민연금관리공단이나 기금운용본부 나아가 국민연금연구원 모두 보건복지부 산하기관이라 독자적인 입장과 발언을 내기가 어려울 뿐만 아니라 객관적이고 독립적인 조사·연구를 수행한다고 보기는 어렵다.
더 결정적인 문제는 국민연금의 전략적 자산배분에서 주요한 결정사항은 보건복지부와 기금운용본부가 다 결정한다고 해도 과언이 아니라는 점이다. 보건복지부는 국민연금에 대한 주무부처이고 기금운용에 대한 공식적 상설지원조직이지만 보건복지부 장관이 기금운용위원회 의장직을 맡도록 되어 있어 주무부처나 상설지원조직 수준을 훨씬 뛰어 넘는 위상과 역할을 맡고 있다.
이런 상황에서 형식적으로 국민연금의 최고의사결정 및 심의기구로 되어 있는 기금운용위원회가 가장 중요한 임무인 전략적 자산배분에서 전혀 자기 본연의 권한과 능력을 제대로 행사하지 못하고 있다. 모든 사회보장 공적 연금에서는 최고 의사결정기구인 수탁자 이사회 내지 집행이사회가 자산군의 설정 및 변경, 자산군별 자산의 비중 등을 결정하고 있지만 기금운용위원회는 전혀 그런 역할을 수행하지 못하고 있다. 공적 연기금의 자산운용에 관한 전문성이 거의 없는 기금운용위원회의 가입자대표(민주노총, 한국노총, 바른사회시민연대, 경총, 중소기업중앙회, 전경연, 농협중앙회, 수협중앙회, 한국소비자단체협의회,한국공인회계사회 )들은 보건복지부와 기금운용본부 등이 사전에 마련한 주요 전략적 자산배분안을 사후적으로 그리고 형식적으로 심의할 뿐이다. 전술적 자산배분에서는 기금운영위원회의 역할이 거의 전무한 실정이며 기금운용본부의 전문 운용인력들이 주된 역할을 담당한다.
2007~09년 글로벌 금융위기를 통해 사회보장 공적 연금기금은 말할 것도 없고 특수 직역연금 ∙기업연금에서도 최고의사결정기구인 수탁자 이사회 내지 집행이사회의 전략적 자산배분과 전문적인 자산운용능력이 얼마나 중요한지 단적으로 드러났다. 우리나라 국민연금의 기금운용체계에서 가장 큰 결함은 국민연금기금의 전략적 자산배분에 대한 명실상부한 권한과 책임을 지는 주체가 사실상 불분명하고 취약하다는 점이다. 주지하는 바와 같이 전략적 자산배분을 결정하는 주체는 형식상 기금운용위원회이지만 그에 대한 실질적인 권한을 행사할 능력이나 의지가 없다. 보건복지부나 기금운용본부도 이런 결함을 너무나도 잘 알고 있지만 이 결함을 시정하기 위해 적극적으로 노력하지 않는다. 왜냐하면 기금운용위원회가 다른 선진국의 공적연금의 수탁자 이사회나 집행이사회와 같이 최고의사결정기구로서 권한과 책임을 명실상부하게 행사할 경우 보건복지부나 기금운용 본부의 실질적인 권한이 상대적으로 약화되기 때문이다. 보건복지부가 국민연금지배구조에 문제가 있고 전략적 자산배분의 결정주체가 불분명하다고 하면서 국민연금 지배구조 개혁을 운운하지만 속내는 전혀 다른 게 현실이다.
시민운동과 노조의 적극적인 금융 개입이 필요하다.
더 안타까운 것은 양대 노총이나 시민단체 대표 출신의 기금운용위원회 위원도 이 문제를 그다지 심각한 문제로 보지 않고 있다는 점이다. 기금운용위원회에서 가입자 대표가 대표성을 제대로 발휘하기 위해서는 전략적 자산배분에 대해 적극적인 발언과 개입을 해야 한다. 기금운용위원회가 전략적 자산배분의 결정에 실질적인 권한을 행사하려면 연금제도와·금융·재무에 대한 전문성 확보가 필수불가결하다. 필자는 이것을 노조와 시민세력의 금융개입(행동)주의(financial activism: or financial engagement)의 한 부분으로 이해하고자 한다. 양대 노총이나 시민단체 대표의 자격으로 기금운용위원회 위원이 된 사람들은 기금의 전략적 자산배분이 직장가입자나 지역가입자에게 어떤 영향을 미칠 것인지에 대해 지속적인 고민을 해야 한다. 뿐만 아니라 기금운용위원회 위원들은 국민연금의 기본원리와 성격규정에 대해 지속적인 방향제시를 해야 하며 전략적 자산배분을 위한 자산군의 배분과 새로운 자산군의 설정 등에 대해서도 적극적으로 개입해야 한다. 사회적 책임투자를 독자적 자산군으로 분류하여 이 범주 안에 사회적 책임투자, 낙후지역개발 및 중소벤처기업육성, 장애 노인 등을 위한 각종 사회보장관련 사업 및 이에 대한 투자를 포함할 것인지 말 것인지에 대해서도 기금운용위원회의 가입자 대표출신 위원이 적극적으로 제안하고 최종적인 방안을 제출해야 한다.
국민연금의 주식투자비중이 전체 자산에서 20%에 육박하고 향후 이 비중이 크게 늘어날 것을 감안하다면 국민연금이 주요 기업의 대주주가 될 가능성이 높아 의결권을 어떻게 행사할 것인지가 매우 중요해진다. 국민연금뿐만 아니라 미국의 뮤추얼펀드 등 주요 기관투자가들이 의결권 행사에 매우 소극적으로 임했다. 그러다 보니 연기금이 해당기업지배구조에 관여하는 일을 찾아보기가 매우 어려웠다. 하지만 국민연금이 응당 적극적으로 수행해야 할 의결권 행사를 등한시하는 것은 자신의 책임 방기에만 그치는 것이 아니라 해당기업의 가버넌스 구조를 취약하게 만든다. 2007~9년 금융위기를 겪었던 대부분의 금융기관들은 기업지배구조가 취약했다. 다시 말해 해당 금융회사의 최고책임자의 막강한 권한을 제대로 견제·감시하지 못했는데 그 이유는 연기금 뮤추얼펀드 등 주요 대주주들이 자신의 책임과 권리를 제대로 행사하지 않았기 때문이다. 원래 소액주주는 기업지배구조에 적극적으로 관여할 인센티브가 애시당초 약하지만 국민연금 등 기관투자가들은 기관주 대주주로서 내지 보편적 소유자로서 가버넌스 구조에 적극적인 개입이 가능하다. 기업지배구조개입을 주주가치 극대화에 맞출 것인지 아니면 해당 기업의 다양한 이해당사자(stakeholder)가치의 극대화에 초점을 둘 것인지도 수탁이사회 집행이사회, 국민연금의 기금운용위원회의 전략적 의사결정에 달려 있다.
국민연금의 기금운용의 원리와 기금 운용성과 등에 관한 정보공개와 공시는 지금보다 더 훨씬 더 강화되어야 한다. 노르웨이 정부연금기금은 1년에 2회 이상 의회에 공개 보고회를 연다. 그만큼 노르웨이 정부연금기금에 대해 전 국민적 차원에서 관심을 갖도록 하고 설명책임을 다하도록 한다. 이런 조건하에서는 연금에 대한 공시가 자연스럽게 강화된다. 그렇게 되면 직장가입자 및 지역가입자 등 모든 국민연금 관련 이해당사자들이 국민연금기금의 기금운용 등에 대해 보다 책임있는 발언을 할 수 있을 것이다.
끝으로 기금운용위원회의 민주적 대표성과 함께 기금운용위원회가 독립적이고 실질적인 권한을 행사할 수 있도록 양대 노총과 시민단체들이 연금에 대한 전문적 지식과 식견을 갖춘 인력을 대폭 강화해야 할 것이다. 양대 노총과 시민단체가 이런 이사회 멤버를 확보하고 있지 못하다면 지금부터라도 중장기적인 관점에서 자체 내부 전문가 육성에 총력을 기울여야 한다. 아울러 노동계와 시민단체, 진보학계, 야당 및 진보정당 출신 연금전문가들을 모아 국민연금에 대한 정책네트워크를 결성해 중장기적인 목표 하에서 국민연금의 전반에 대해 지속적으로 점검하고 문제제기를 해야 한다. 그럴 때에만 노동계와 시민단체 대표 출신 수탁자 이사( 기금운용위원회 위원)들이 사회·윤리·환경적 토대에 기초한 대안적 투자 전략과 의제를 제기할 수 있을 것이다. 이를 위한 노조와 시민단체의 체계적인 훈련과 지원이 결정적으로 중요하다. E21
