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산재보험은 사회연대성 강화가 중요
산재보험은 사회연대성 강화가 중요
  • 김진수 연세대 교수·사회복지
  • 승인 2013.12.18 15:51
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100% 근로자에게 적용, 비정규직 배제 없어야…기업간 보험료율 큰 차등 개선하고 단일료율 검토 필요

한국의 사회보장체제는 도입에서 발전 과정에 이르기까지 선진국과 차이를 보이고 있다. 이는 사회경제적으로 선진국과는 다른, 독특한 환경을 가지고 있었기 때문이다. 선진복지국가는 산업화의 진전과 자본주의의 발전에 따라 발생되는 문제점과 불균형적 발전에 따른 한계성으로 사회문제가 나타나게 되었고, 이를 해결하기 위해 사회보험이 도입되고 확대발전이 이루어져 왔다. 반면에 우리나라는 제도에 따라서, 사회문제가 발생하기 이전에 먼저 도입되어 있는 경우가 있는가 하면 경제성장과 산업화로 인해 사회문제가 발생되어 심각한 상황에 이르러서야 겨우 도입되는 등 일관성이 결여된 점이 있기 때문이다.

사회보험으로 산재보험의 시작

우리나라에 사회보험이 처음으로 도입된 것은 1960년의 공무원 연금법이다. 일반 국민계층을 포괄적인 대상으로 한 제도는 1963년의 산업재해보상보험으로 광업과 제조 분야의 500인 이상 사업장에 적용한 것이 처음이라 할 수 있다.

산업화 과정에서 재해 근로자에 대한 보상을 목적으로 한 우리나라 산재보험제도는 선진국의 경우와 다른 도입 배경을 갖고 있다. 산업화가 일어나기 훨씬 이전에 산재보험제도가 도입된 점 때문이다. 물론 제도 발전은 도입 시기와 달리 매우 늦었는데, 도입 이후 발전 과정에서 확대 및 개선 속도가 매우 늦은 점은 정부와 국민 모두 사회보험제도의 역할과 기능에 대한 인식이 낮았던 데서 기인한 것으로 볼 수 있다.

산재보험은 산재근로자에게 생활을 보장하기 위해 국가가 책임을 지는 의무보험으로 사용자의 배상책임을 담보하기 때문에 산재보험의 보험료는 사용자가 전액 부담한다. 산업재해로부터 근로자를 보호하는 방법은 산업재해 자체를 예방하는 것이 가장 바람직하다. 그렇지만 이미 발생한 산업재해로 인해 부상 또는 그 후유증으로 장해가 발생한 경우, 그리고 산재로 사망한 경우는 그 산재근로자나 가족을 보호하고 보상해 주는 산재보험이 중요한 의미를 지닌다.

근로자 재해보상과 사업주 기업활동 자유보장

산재보험은 사용자 배상과 달리 중요한 역할을 하도록 하고 있는데, 가장 중요한 차이점은 재해보상이 신속, 공정하게 이루어진다는 것과 재해에도 불구하고 사업주가 안정된 기업활동을 할 수 있도록 도와주는 것이다. 즉, 재해근로자는 재해 즉시 사업주의 능력과 관계없이 재해 보상을 받게 되며, 사업주는 산재보험료를 납부함으로써 산재배상으로 인한 경영 위험에서 자유로울 수 있게 된다. 이러한 간단한 원리에 충실한 제도 설계와 운영이 이루어진다면 산재보험은 성공적인 제도라 평가할 수 있다.

이를 위하여 산재보험제도에서 받아들여야 한다고 판단하는 몇 가지 전제 조건이 있다. 그 중 대표적인 것이 사회적 타협 (social compromise)과 최소사회비용(least social cost)이다. 근로자는 산재보험에 의해 확실하고 신속한 배상을 보장받고, 별도 재판을 통해 민사상 배상을 포기하며, 대신에 사용자는 자신이 과실책임이 없는 경우에도 산재배상을 위해 보험료 전액을 부담하고 민사상의 재판 등에서 벗어나게 된다. 이렇게 산재보험은 보험료 납부와 급여지급이라는 간단한 절차로 이루어질 수 있기 때문에 장기간에 걸쳐 비용이 발생하는 재판제도보다 비용 및 시간이 크게 절약된다.

그렇지만 우리나라 산재보험은, 다른 사회보험보다 장기간의 역사적 경험에도 불구하고 아직 해결해야 할 과제가 산적해 있다. 이는 산재보험 제도내의 자체 문제도 있고 제도 간에 해결해야 할 것도 있다. 하지만 근본적인 문제는 산재 자체가 사라지지 않기 때문이다. 자본주의적 생산체제하에서 산업재해는 필연적으로 발생하며, 이에 대한 배상은 과실여부에 관계없이 당연히 이루어져야 하고, 이는 생산비용의 일부로서 존재하기 때문이다.

▲ 백헌기 안전보건공단 이사장을 비롯한 참석자들이 '산업안전보건 강조주간'을 맞이해 지난 7월 2일 오전 서울 삼성동 코엑스 전시장 1층 입구에서 산업재해 예방을 위한 안전서약캠페인 행사를 진행하고 있다. 제공=뉴시스
우리나라 산재 보상은 크게 둘로 나뉘어 있다. 공무원이나 사립학교 교직원 그리고 군인처럼 특수직역의 경우 공무원연금 등 공적연금에서 산재(공상)에 대한 보장을 하고 있고, 일반 근로자의 경우는 산업재해보상보험에서 보상하도록 하고 있다. 물론 두 제도 사이에는 상당한 차이가 존재한다. 그리고 일반적으로 공무원이나 군인 등에 대한 보상보다 산재보험의 보상이 보장 기능에 더 충실하고 체계적으로 되어 있다. 그래서 산재보험의 발전은 특수직역에 대한 발전에 기준이 되고 전체 산재보상을 발전시키는 의미를 갖는다.

적용대상 확대와 보험료 부과체제 개선 필요

산재보험에 있어서 가장 시급한 문제점은 산재보험 적용대상의 확대라 할 수 있다. 현재 우리나라 산재보험의 적용대상은 모든 근로자이다. 하지만 실제 비정규직 근로자나 특수형태근로자 그리고 소규모 건설공사 근로자 및 소형어선근로자 등 실제에 있어서는 많은 근로자가 제외되어 있다. 실제 일을 하고 있음에도 불구하고 어떠한 규정이나 상황에 있다는 이유로 산재에 대한 보장에서 제외되어서는 안된다. 선진국은 이미 산재보험의 대상을 농어민과 자영업자 그리고 학생에게까지 확대하여 적용하고 있다. 이는 경제활동계층은 물론 예비 경제활동계층까지도 산재에 대해서는 보상이 이루어져야 한다는 것을 보여주는 중요한 정책 방향이라 할 수 있다. 물론 산재보험의 적용대상에서 제외되면 사업주가 업무상 재해에 대해서 배상책임을 갖게 된다. 그런데 이 경우 산재에 대해 사업주가 고의 또는 배상 능력이 없어 보상이 이루어지지 않으면 산재근로자와 가족은 빈곤으로 추락하게 되고, 사회적으로 노사간 신뢰는 깨질 수밖에 없게 된다.

두 번째는 산재보험의 보험료 부과체제를 들 수 있다. 산재보험의 보험료 부과체제는 두 가지 요소로 되어 있다. 먼저 업종에 따라서 동일한 보험료율을 부과하고 다시 개별사업장의 산재 발생에 따른 지출 규모 즉 개별사업장의 실적에 따라 다시 ∓50%를 조정하도록 하고 있다. 업종이 같다고 보험료를 같이 적용하는 것은 사실 과거 독일의 동업조합(길드)의 전통에 기인한다. 동업조합의 전통이 매우 약한 우리나라에서는 이를 받아들이기 어렵고 그러다 보니 다시 개별 기업에 대해서 별도의 기준으로 보험료를 차등 부과하는 체제를 도입한 것이다.

실제 개별기업의 산재에 따라 차등화 하는 것이 기업의 산재 예방 노력을 고취하기 위한 목적이라고 하지만 실제 그 효과는 크지 않다. 오히려 기업간 산재보험료율의 차이만 크게 벌리는 결과가 되고 있다. 현재 가장 높은 보험료를 부담하는 업종은 석탄 광업으로 34.0%다. 그리고 가장 낮은 업종은 금융보험업으로 0.6%이다. 그런데 다시 개별실적에 따라 다시 차등화를 하게 되면 석탄광업은 51%까지 높아질 수 있고, 금융보험업은 0.3%까지 낮아져 보험료 차이는 약 170배에 이를 수 있다. 이런 차이는 산재보험이 기업간 산재에 대한 재분배를 통하여 산업의 안정적 발전기반을 마련한다는 취지와 어긋난다. 오히려 개별 위험에 따라 보험료를 결정하는 단순한 민영보험 성격의 체제로 변질되고 있다는 지적을 받을 수 있다. 따라서 보험료의 차등화에 대해서는 좀더 사회연대적 성격을 반영할 필요가 있다. 이미 선진국에서는 산재보험료도 일원화하여 단일 보험료율을 적용하는 국가도 있고, 차등화 하더라도 15배 이하로 실제 차이가 좁아지는 추세다. 우리 정책도 보험료 차이를 감소시키는 방향으로 발전시켜야 한다.

연금체제로의 전환과 노후보장, 재활급여의 필요성

산재보험의 보장 형태는 다양하다. 산재보험에서 보장을 받으려면 우선 근로자의 사고가 업무를 수행하던 중 발생한 것이거나, 또는 업무에 기인한 직업병이어야 한다. 산재 여부에 따라 산재보험에서 제공하는 모든 급여를 받을 수 있거나 혹은 전혀 받을 수 없게 되므로 사고를 당한 근로자 입장에서는 엄청난 차이다. 우리나라 같이 국민연금의 장애연금이나 유족연금 수준이 낮고, 건강보험의 본인부담이 높은 상황에서 사고를 당한 근로자는 산재보험의 급여를 받기 위해 집착할 수밖에 없고, 한번 받게 되면 기간을 연장하는데 집중하게 되어 제도의 취지와는 다른 왜곡현상도 일어난다.

이와 함께 장해나 사망에 대하여 지급하는 현금보상도 장기적으로 생활을 보장한다는 측면에서 연금 형태로 지급되어야 한다. 이에 대해서는 이미 필요성을 인식하고 부분적으로 연금화 하였으나 아직도 상당부분이 일시금으로 지급되고 있다. 장해의 경우 1급에서 3급까지만 연금으로 지급되고 있고 4급~7급은 일시금이나 연금을 선택하게 하고 있으며, 8급 이상의 경우에는 일시금으로만 지급하게 되어 있다. 또한 유족에게 지급되는 보상에서도 연금지급이 아니라 절반은 일시금으로 지급하게 되어 있어 연금에 의한 생활 보장에 한계를 드러내고 있다. 또한 우리나라 산재보험은 연금지급을 할 경우에 선급금제도를 운영하기 때문에 일정액을 지급받을 수 있다. 이 경우 일시금이 지니는 장점, 즉 목돈으로 자영업 기반을 마련하는 등의 가능성이 있다는 점에서 조속한 연금체제로의 전환이 필요하다.

한편 장해나 유족급여 그리고 상병보상연금 등 모든 현금급여는 근로자가 근로능력이 정상일 때를 기준으로, 소득단절이 발생하는 점을 보상하는 기능이다. 그런데 이러한 소득보전은 장기적인 관점에서 문제가 나타난다. 근로자에게 산재가 없었다면 유지되었을 소득을 기준으로 삭감된 소득만큼을 보전해 주는 것이 산재보험의 현금급여이기 때문에 근로자가 노령으로 은퇴하게 되면 근로자가 근로를 통하여 확보할 소득도 없어지게 되고 노령연금으로 대체하게 되기 때문이다. 따라서 산재보험에서 지급되는 현금급여들도 근로자가 은퇴하는 연령이 되면 기존의 보상체제에서 노령보장 체제로 전환되어야 한다. 이를 위해서는 무엇보다도 공적노후보장체제와 산재보험과의 긴밀한 연계가 이루어져야 한다. 따라서 산재보험에서 장해나 사망으로 장해연금이나 유족연금이 지급되고, 이후에 일정연령이 되면 산재보험에서 국민연금과 퇴직연금으로 전환하여 노후보장이 이루어지도록 할 필요가 있다 .

이외에 산재근로자 재활을 위한 재활급여는 아직은 초보 단계에 머물고 있다. 재활급여는 의료재활과 직업재활 그리고 사회재활로 구분하고 있는데, 우리는 직업재활을 강조하면서도 실제 직업재활에 적절한 지원은 아직 부족한 수준에 있다. 물론 이러한 재활급여는 산재근로자의 기능을 회복하도록 함으로써 사회생활과 경제활동을 재개하도록 하는 데 목적이 있지만, 경제적인 효과도 충분히 기대할 수 있어야 한다. 즉, 의료재활은 긴급의료체계와 함께 산재근로자의 장해등급을 낮춤으로써 장해급여 지출을 절약할 수 있고, 직업재활을 통하여 산재근로자와 가족의 생활 향상과 지원을 절약할 수 있다. 또한 사회재활은 산재근로자가 사회 일원으로 살아갈 수 있도록 하여 정신적인 건전성을 유지하게 함으로서 사회적 비용을 줄일 수 있다. 이러한 측면에서 재활급여의 적극적 활용을 통하여 장기적으로 산재보험의 재정 건전성에 기여하도록 할 필요가 있다.

건강보험 등 사회보험제도와의 문제점들

제도 내적 상황과 달리 제도 간 연계는 종합적인 사회보장 측면에서 고려돼야 한다. 산재와 민간배상책임과의 관계는 매우 복잡한 양상을 보이기도 한다. 산재 사고는 단순한 업무상 사고라도 제 3자가 가해자인 경우가 있고, 배상책임과 관련해서 국민연금이나 건강보험의 보장과 중복되는 경우가 흔히 발생하기 때문이다.

먼저 다른 사회보험제도와의 관계에 있어서 산재보험과 다른 사회보험과의 관계는 보상에 대한 우선순위가 논의될 수 있고, 어느 한 제도에서 급여 일부를 감액조정하는 경우도 발생할 수 있다. 우리나라 산재보험에서 급여가 지급되면 국민연금은 장해와 유족의 경우 절반을 감액하도록 규정하고 있다. 또한 건강보험은 산재보험 급여 대상이 되면 정지된다. 이러한 조정규정은 과도한 보장을 막아 적절한 보장이 이루어지도록 하고 이를 통하여 제도 및 재정의 건전성을 확보하는 게 목적이다. 그러나 제도 조정에 있어서 현재 규정은 매우 정교하지 못한 한계가 있다. 즉, 단순히 산재보험에서 급여를 받는다는 이유로 50%를 삭감하게 되면, 낮은 수준의 임금근로자 또는 낮은 장해 등급의 경우는 보상액이 낮게 될 수밖에 없음에도 불구하고 오히려 적절한 보상을 받지 못하는 결과가 발생할 수 있다. 반대로 절대액이 매우 높은 경우에는 산재보험에서 받는 보상으로 적절성을 확보함에도 불구하고 국민연금에서 절반을 지급받게 돼 과도한 보장이라는 지적이 나올 수 있다.

이와는 달리 자동차보험과 관계에서는 산재보험수급자가 자동차보험에 가입한 가해자에 의해 사고를 당했다면 산재보험은 신속적정한 급여를 지급하고 가해자가 가입한 자동차 보험에 구상권을 행사하는 것이 타당할 것이다. 그러나 우리의 경우는 피해자인 산재근로자가 산재보험이나 자동차보험의 보상 중 하나를 선택하게 하고, 선택하지 않은 쪽의 급여가 더 많은 경우에는 차액을 청구할 수 있도록 하고 있다. 이러한 규정은 물론 도입 초기 두 제도간의 관계를 합리적으로 규정하지 못하고, 사회보험으로서 산재보험의 역할과 기능이 제 위치를 잡지 못하고 있는데 원인이 있다. 어쨌든 사회보험에 의하여 산재보상이 이루어지도록 하고 그 외의 관계를 정리해야 한다는 점에서 해결할 필요가 있다.

산재보험의 근본적 취지는 근로자와 사용자를 동시에 보호해주는 역할을 하는 것이다. 근로자 산재보험은 근로자가 일을 하다가 산재가 발생하게 되면 먼저 근로자에게는 신속하고 적절한 보상을 해주고, 기업에게는 보험료를 부담하는 대신 더 이상의 보상책임을 지지 않게 함으로써 경영활동을 유지하도록 하는 것이다. 그래서 산재보험은 노사 양측에 도움이 되는 역할을 하고 있다. 이런 근본 취지를 우리나라 산재보험은 아직 충분히 살리지 못하고 산재보험에서 지급하는 보상 외에 민간배상을 추가적으로 인정하여 노사간의 갈등 소지를 그대로 유지하게 하는 한계가 있다. 이런 현실을 극복하는 과감한 개혁을 통하여 산재보험도 성숙된 선진국 제도 반열에 올라야 한다는 지적이 많다.

산재보험의 가장 큰 장점은 재정안정성

우리나라 산재보험은 다른 사회복지제도와 비교할 때 일반 국민을 대상으로 가장 먼저 도입된 제도다. 초기의 어설픈 제도 모습에도 불구하고 산업화 과정에서 산재근로자를 보호하고 기업 경영을 유지하게 하는 역할을 수행했다. 그리고 그 과정에서 대상자를 늘리고, 보험료 부과체계를 합리화하고 특히 보상체계에서 연금체제로의 전환이나 급여 수준의 적정화 등 사회보장의 중심 체제를 구축하였다고 평가할 수 있다. 이러한 개선에도 불구하고 부족한 한계점이나 풀어야 할 과제도 많다.

풀어나가야 할 산재보험의 과제들은 선진국의 경험을 비교 분석해 보면, 오히려 우리나라의 역사가 짧아 보상에 대한 권리의식이 경직되거나 기득권화 되어 있지 않기 때문에 쉽게 해결할 수도 있다. 무엇보다도 중요한 것은 산재보험의 근본적 역할과 기능을 수행하도록 하는 원칙을 굳건하게 유지하고 이를 위한 노력이 필요하다는 것이다. 선진국의 경험에 비추어 볼 때 산재보험의 미래는 밝다. 선진국도 예외없이 국민연금이나 건강보험은 재정 불안정으로 어려움을 겪고 있지만, 산재보험은 매우 안정적으로 운영된다. 현재 산재보상을 사회보험으로 해결하는 국가 중 어느 한 국가도 산재보험에서 재정위기를 보이지는 않는다. 그 이유는 산재 발생에 대한 예방을 효과적으로 수행하면서 재활사업의 효율성을 찾았기 때문이다. 이러한 재정 안정은 산재근로자에게 좀 더 나은 보장과 질 높은 서비스를 제공할 수 있게 하는데, 이러한 상호 관계는 우리 산재보험에도 적용이 필요하다.

사회복지에 대한 양적, 질적 요구는 점점 더 커지겠지만, 모두 충족시키는 건 쉽지 않다. 재정 확보에서 뿐만 아니라 양극화로 나타나는 여러 분야들의 빈 공간을 메꾸기에도 힘이 들기 때문이다. 산재보험은 이 두 가지 요구를 충족시킬 수 있는 사회보험제도로서, 적어도 미래 사회에 희망을 보여줄 수 있는 가능성을 가지고 있다. 산재보험이 안고 있는 여러 정책적 과제들을 해결하고, 그 가능성을 실현해내는 것은 우리들의 몫이다. E21

본 기사는 월간지 <이코노미21> 9월호에 게재된 글입니다.


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