최근 중국사회과학원의 발표에 의하면 중국경제는 2013년 성장률 7.7% 달성, 2014년에는 7.5% 정도가 가능할 것으로 전망되고 있다. 같은 맥락에서 중국정부는 2014년 경제성장률 7.0~7.5% 정도를 암묵적 목표로 삼을 것으로 보도되고 있다.
목표성장률이 7.0%에 가까울수록 구조조정에 정책적 우선순위가 부여되는 것으로 해석될 수 있으며, 안정적 성장을 우선적 목표로 하는 경우에는 7.5%에 가까운 경제성장률을 기록할 것이 예상된다.
그런데 2014년은 단순히 경제성장률 지표의 달성여부 보다는 중국경제에 더욱 중대한 의미를 가질 것으로 판단된다. 즉, 2014년은 중국경제의 구조적 전환의 성공여부 및 중국정부의 경제구조조정의 의지를 평가하는 한 해가 될 것이다.
중국경제에서 2014년이 가지고 있는 심층적 의의를 파악하기 위하여서는 먼저 중국정부가 처한 제약요건과 목표에 대한 이해가 필요하다.
아마도 시진핑정부의 가장 핵심적인 장기적 정책목표는 2022년 말까지 공산당의 정치적 지배력을 안정적으로 유지하는 동시에 이러한 정치력을 보장하기 위한 순조로운 경제성장일 것이다. 이는 7세대 지도자로의 정권이양 과정에서 보수 및 개혁파 등 각 파벌의 정치적 경쟁에서 우위를 점하기 위하여서도 매우 중요한 정책목표라고 할 수 있다. 2012년의 ‘보시라이 사건’ 또한 권력이양 과정에서 개혁파와 보수파, 분배위주 정책과 성장위주 정책 등 각 정치세력간의 정책노선 경쟁 및 인사권 확보와 밀접한 관련이 있었다는 점을 상기할 필요가 있다.
상호보완적이며 모순적인 경제성장과 정치적 안정
중국 공산당의 공고한 정치력과 안정적 경제성장은 동전의 양면과 같이 상호 협력적이기도 하다. 중국정부의 정치력은 안정적 경제성장으로 뒷받침되며 중국경제의 안정적 성장 또한 정치적 혼란상황에서는 달성불가능하기 때문이다. 중국정부가 내년의 경제성장률의 최저한도를 7%로 설정하고 있는 이유 또한 대학졸업자 700만 명을 포함하여 연간 1,700만 명의 신규일자리 창출을 위하여서는 7% 경제성장이 마지노선이기 때문이다. 즉, 7% 이하로 경제성장이 떨어지는 경우 사회정치적 혼란이 발생할 가능성이 높으며 이는 중국정부의 정치적 영향력에 상당한 타격을 줄 것이기 때문이다.
그러나 일견 상호보완적인 관계인 경제성장과 정치적 안정은 상호모순적일 가능성 또한 상존하고 있다. 장기적으로 지속적인 경제성장을 유지하기 위하여서는 국유기업 구조조정, 민간기업의 시장진입 완화, 지방정부의 투자메커니즘 조정, 소득격차의 완화 등 경제, 사회 다방면에 있어서 강도 높은 개혁을 필요로 한다. 그러나 이와 같은 개혁조치는 결국 중국정부에게 지나치게 집중된 경제에 대한 통제를 완화하여야 한다는 점에서 기득권세력으로부터의 저항에 직면할 수 있다. 또한 이러한 개혁과정에서 양적인 투입에 의존하는 경제성장방식을 포기하여야 하기 때문에 단기적으로 일정 정도의 성장률하락을 감수하여야 할 것이다. 결국 개혁과 현상유지의 사이에서 쉽지 않은 정책조정이 필요하다.
돌이켜보면 개혁은 현상유지가 어려운 심각한 위기상황에서 추진력이 배가되었다. 1978년 11차 3중전회에서의 ‘개혁개방정책’, 1992년 14차 3중전회의 ‘사회주의시장경제’, 2002년 16차 3중전회의 ‘조화로운 사회건설’ 등 획기적인 개혁정책이 발표되게 된 배경에는 당시 중국정부의 위기인식이 있었다고 할 수 있다. 1978년 ‘개혁개방정책’은 계획경제체제로 비롯된 심각한 저소득 상황, 1993년 ‘사회주의시장경제’는 1989년 천안문사태 이후 동구 공산주의 붕괴와 경기침체 상황, 2003년 ‘조화로운 사회건설’은 2001년 WTO가입과 소득격차의 확대 등 위기상황이 큰 폭의 개혁정책을 추진할 수 있었던 동력이었다고 할 수 있다.
그렇다면 현재 중국경제의 상황은 어떠한가? 이에 대한 중국정부의 위기의식은 어느 정도인가? 2014년 중국경제의 정책기조는 이처럼 중국정부의 상황인식을 평가할 수 있는 좋은 기회일 것이다. 시진핑정부가 2014년 추진하는 구체적 정책들은 10여 년 후 중국경제의 모습을 결정할 것이다.
2013년 제18기 3중전회 ‘개혁의 전면적 심화’
이러한 맥락에서 최근 중국정부의 주요 정책발표를 조망할 필요가 있다. 주지하는 바와 같이 2013년 11월 중국공산당 제18기 3중전회에서 ‘개혁의 전면적 심화’를 결정, 발표하였다. 동 회의에서는 가장 중요한 이슈로 지목되어 온 국유기업개혁에 대하여 “공유제를 중심으로 여러 종류의 소유제 형태 기업의 공동발전”을 발표하였다. 이는 국유기업 구조조정에 대한 큰 폭의 조치를 기대하였던 당초 예측과는 달리, 오히려 국유기업이 국가경제에서 차지하는 핵심적 지위를 인정하는 의미로 해석될 수 있다. 또한 관심을 끌었던 도시화, 호구제 개혁, 농촌토지거래제도 개혁 등 이슈에 대하여서도 구체적 개혁조치가 제시되지 않았다.
이와 같은 18기 3중전회의 회의 결과로부터 미루어 짐작컨대 중국지도부 내에서도 개혁방향에 대하여 쉽게 의견합치가 이루어지지 않은 상황임을 추측할 수 있다. 향후 구체적인 개혁조치가 시행되기 위하여서는 공산당 지도부내에서 추가적인 합의와 의견조율을 필요로 하는 상황이라고 할 수 있다. 실제로 3중전회에서는 ‘전면적 개혁을 심화하기 위한 영도소조(領導小組)’를 설치하기로 결정하였다. 2014년 영도소조(領導小組)를 통하여 발표될 개혁조치의 내용과 강도가 중국경제의 지속적 성장 여부를 결정할 것이다. 중국경제의 성공을 위하여서는 영도소조(領導小組)가 필자의 판단과는 달리 오히려 강력한 개혁을 실시하는 효율적인 정책기관이기를 희망한다.
2014년의 경제개혁 6개 과제
단기적으로 2014년 한해의 중국경제의 상황과 정책방향은 올해 12월에 열린 중앙경제공작회의 결과에 잘 나타나 있다. 동 회의에서는 ‘안정적 성장기조하에서의 개혁과 혁신의 지속추진(穩中求進, 改革創新)’을 2014년의 정책기조로 발표하였다. 안정적 성장(穩中求進)의 의미를 풀어 해석하면 경제성장률의 최저한도를 설정하여 경기의 급격한 하락과 실업률의 증가가 발생하지 않는 한도내에서(穩中), 일부 산업의 과잉설비, 지방정부 채무 등 당면문제를 풀어나가는 것(求進)을 정책기조로 설정한 것이다. 주목할 점은 안정적 경제성장 유지에 정책적 우선순위가 부여되지만 과거와 같이 경제성장률을 맹목적으로 추구하여 사후적 부작용을 초래하는 정책을 지양한다는 것이다. 즉, 2014년 인위적인 경기부양을 위하여 확장적인 재정 및 금융정책을 실시하지는 않을 것임이 예측되고 있다.
한편 안정적 성장기조가 유지된다는 전제하에서 지속적으로 개혁과 혁신정책을 추진하고자 하는데(改革創新), 중앙경제공작회의에서 결정된 2014년의 구체적 개혁정책은 다음의 6개 분야이다.
첫째, 식량안전의 확보이다. 이는 도시화와 공업화 과정에서도 국가안보에 필수적인 식량생산 자급을 유지하겠다는 의미로 해석된다. 특히 금번 회의에서는 식량안전은 식량의 공급뿐만 아니라 식품안전과 농산품의 질적 수준 제고를 목표로 하고 있으며 생산과 유통 전 과정에 대한 관리를 목표로 하고 있다는 점에서 식품안전관리감독의 강화와 관련된 구체적 조치들이 실행될 것으로 예상된다.
둘째, 과잉설비 해결이다. 중국은 2008년 글로벌금융위기에 대응하는 과정에서 4조위안의 재정지출확대 정책을 실시하였다. 이 과정에서 방만한 고정자산투자가 이루어졌으며 이는 현재 상당수 산업에 있어 과잉설비문제를 야기한 것으로 알려지고 있다. 이에 10월에 국무원은 <과잉생산설비 문제 해결을 위한 국무원의 지도의견>을 발표하며 중앙정부 차원에서 적극적으로 과잉설비 문제를 해결하고자 할 정도로 상당히 심각한 상황인 것으로 판단된다.
이 지도의견에서는 39개 산업중에서 21개 산업이 과잉설비 상황임을 지적하며 과잉설비 구조조정을 지방정부 관료의 인사고과 지표에 포함함을 결정하였다. 또한 철강산업을 가장 심각한 과잉설비 산업으로 지정하며 5년 내에 8,000만 톤 감산을 결정하였으며, 지역적으로는 철강생산량이 가장 많은 허베이성의 경우에는 5년 내 6,000만 톤 강제적 감산을 결정하였다.
셋째, 지방정부 채무리스크의 통제이다. 지방정부 채무문제가 중앙경제공작회의의 안건으로 등장한 것은 2014년이 최초인 것으로 알려지고 있다, 그 정도로 지방정부 채무문제의 해결이 2014년 중국 경제정책의 매우 중요한 당면과제임을 유추할 수 있다.
지방정부 채무문제 또한 2008년의 4조 위안 재정지출 확대정책과 밀접한 관련이 있다. 재정지출 확대과정에서 지방정부에게도 비교적 방만하게 고정자산투자 계획이 승인되어졌으며 이는 지방정부의 채무가 급격히 증가하게 하는 결정적 원인을 제공한다. 특히 이 과정에서 ‘지방정부융자플랫폼’이라고 칭해지는 지방정부의 투자회사를 통하여 자금을 조달, 인프라 등에 투자하게 된다. 이는 중국의 지방정부는 지방채를 발행하거나 은행 등 금융기관으로부터 차입하는 것이 법으로 인정되지 않기 때문이다. ‘지방정부융자플랫폼’에서 파생된 소위 ‘그림자금융’의 규모는 2012년 기준으로 대략 중국 전체 GDP의 35~60%에 달하는 것으로 추정되고 있다.
우리의 감사원 격인 심계서의 <2011년 심계서 35호 공고: 전국 지방정부 채무 감사결과>에 따르면 2013~2015년 만기도래하는 채무가 전체 채무의 11.3%, 9.28%, 7.48%이며 2016년 이후 만기도래 채무가 전체 지방정부 채무의 30.21% 등 2014년 이후 상당수 지방정부가 만기상환 압력에 처할 것으로 알려지고 있다. 지방정부 채무문제의 해결을 위하여 2014년에는 지방정부예산의 규범화 및 부실 ‘지방정부융자플랫폼’의 적극적인 정리가 예상된다. 이 과정에서 지방정부는 과거와 같은 적극적인 투자프로젝트의 수행과 경기부양을 실시하기는 어려울 가능성이 높다.
넷째, 민생중시 정책이다. 그 주요 분야는 교육, 취업, 사회보장, 의료, 주택, 소득분배, 식품안전 등으로서 특히 기초공공서비스를 확대함으로써 경제발전과정에서 소외된 저소득계층, 빈곤지역 등에 대한 관련 투자를 확대할 것으로 예상된다. 또한 이 과정에서 의료, 양로, 교육, 문화, 관광 등 산업의 수요증대가 예상된다.
다섯째, 대외개방의 지속적 추진이다. 금년 9월 상하이자유무역지대가 설립되었다. 상하이자유무역지대는 첫째, 수출입관련 규제의 획기적 완화를 통한 상품교역의 확대 둘째, 금융, 물류, 의료, 비즈니스컨설팅, IT서비스 등 그동안 개방이 유보되었던 서비스분야의 대외개방 셋째, 금리자유화, 자본항목의 위안화 태환 등 금융개혁조치 등이 주 내용을 이루고 있다. 중국은 2001년 WTO가입 이후 10여 년 간 사실상 큰 폭의 대외개방조치가 없었다는 점, 또한 중국이 개방이 보류된 마지막 분야에 대한 대외개방의 실험적 조치가 이루어진다는 점에서 상하이자유무역지대의 의미가 크다.
동부연해지역의 많은 지방정부들이 상하이자유무역지대와 같은 개방정책을 중앙정부에 신청, 요구하고 있다고 전해지고 있다. 만약 상하이자유무역지대의 개발실험이 성공한다면 이러한 개방추세가 급속히 주변지역으로 전파될 가능성이 있다.
시진핑정부는 ‘新실크로드’정책을 통하여 인근 국가와의 경제교류와 더불어 접경지역의 대외개방의 폭을 확대하고자 하고 있다. 현재까지 알려진 바로는 ‘新실크로드’는 우즈베키스탄, 기르키스탄, 하자크스탄 등 중부아시아 국가와의 경제교류 확대를 도모하는 ‘육상 新실크로드’와 아세안 국가와의 ‘21세기 해상실크로드’로 부분된다. ‘육상 新실크로드’는 금년 9월 시진핑주석이 하자크스탄과의 천연가스관로 개통식에서 제창한 것으로 우즈베키스탄, 기르키스탄, 하자크스탄 등 국가와 고속도로 건설, 철도, 석유 및 천연가스관, 전력, 통신설비의 건설을 통하여 중부아시아와 유럽까지의 육상교류통로를 확대하는 것을 주 내용으로 한다. ‘21세기 해상실크로드’는 시진핑주석이 금년 10월 인도네시아 방문시 제창한 내용으로 주로 아세안 국가와의 협력교류를 확대하는 것으로 특히 아세안국가의 기초인프라 건설에 도움을 주는 ‘아시아 기초인프라투자은행’ 의 설립 등을 포함하고 있다.
여섯째, 지역간 조화로운 발전이다. 이는 중국경제의 오래된 문제점인 지역간 격차 및 지역경제의 단절을 해결하고자 하는 것이다. 이를 위하여 먼저 기존의 省별 권역의 개념에서 몇 개의 인근 省을 합친 대권역으로의 통합을 추진한다. 또한 각 권역의 상황을 고려한 발전전략을 허용하며 빈곤지역에 대한 우대조치를 적극적으로 실시하며 ‘新실크로드; 정책을 접경지역의 인프라 확충과 경제교류의 확대 등을 추진하고자 한다.
영도소조의 성과가 2014년 중국경제의 모습을 결정할 것
상술한 2014년의 6대 정책과제를 요약하면, 시급히 해결을 요하는 당면현안으로서 과잉설비와 지방정부채무가 제시되며 2014년에는 이러한 문제의 해결에 정책적 우선순위가 부여될 것이다. 반면에 민생관련 정책, 지역간 조화로운 발전, 대외개방의 확대, 식량안전 확보 등은 비교적 장기적 정책과제라고 할 수 있다. 반면에 관심을 끌고 있는 도시화, 소득격차, 호구제 등의 이슈에 있어서는 아직 정책목표가 제시되지 않았다고 할 수 있다.
그렇다면 2014년 중국경제의 모습은 어떠할 것인가? 중국경제의 기회요인 및 위기요인의 분석을 통하여 2014년 중국경제의 전개과정을 어느 정도 예단할 수 있을 것이다. 2014년 중국경제의 성장동력 및 기회요인은 어느 분야에서 찾아야 할까? 위와 같은 정책으로 중국의 장기적 성장동력을 확보할 수 있을 것인가? 앞서 제시된 6대 정책과제에서, 대외개방의 확대와 지역간 조화로운 성장은 물론 장기적 경제동력으로 작용할 수 있으나 현재로서는 일부 지역에 국한되었다는 점에서 그 효과는 제한적이라고 할 수 있다.
민생관련 정책 또한 관련 산업의 성장과 사회적 안정에 기여하겠으나 중국경제의 효율성 제고 측면에서는 역시 그 효과가 제한적이라고 할 수 있다. 따라서 기업생산성 제고와 기술혁신 등을 가능케 하는 보다 적극적인 정책이 요구된다. 결국 2014년 중국경제의 향방에 있어서 ‘전면적 개혁을 심화하기 위한 영도소조(領導小組)’의 역할이 매우 중요하다고 할 수 있다. ‘영도소조(領導小組)’의 제시하는 구체적 개혁조치와 개혁강도가 2014년 중국경제의 모습을 결정할 것이다.
중국경제의 위기요인
2014년 주목하여야 할 중국경제의 위기요인은 무엇인가? 지방정부 채무, 철강, 시멘트, 석탄 등 산업의 과잉설비, 부동산가격 버블 등 중국경제의 성장을 저해할 수 있는 많은 문제가 산재되어 있다. 그러나 과거 30여 년간의 개혁개방 과정에서 중국경제는 이와 유사한 숱한 경제적 문제에 봉착하였으나 비교적 큰 위기없이 경제성장을 지속하였다.
이러한 경험을 토대로 하면 2014년에도 역시 개별적인 경제적 문제로 인하여 중국경제의 전체적 위기상황으로까지는 발전하지 않을 가능성이 높다. 중국경제의 발전과정은 이러한 경제적 모순을 해결하는 과정이었다는 점 또한 중국정부가 여전히 막대한 경제적 통제수단을 보유하고 있다는 점을 고려할 필요가 있다.
필자의 개인적 생각으로는, 2014년 중국경제의 가장 큰 위기요인은 개혁속도와 현실경제와의 부조화라고 판단된다. 1989년 천안문 사태, 1993~1995년의 인플레이션, 1997년 광동국제투자신탁공사(GITIC)의 파산과 하이난省 등의 부동산버블 붕괴 및 최근의 지방정부 채무문제와 과잉설비 등은 모두 개혁개방 정책의 속도조절에 실패한 것과 밀접한 관련이 있다. 즉, 1989년 천안문사태는 1987년 일부 생필품가격의 시장화로 인한 가격폭등과 이로 인한 경제적 불만이 표출되었던 것이며, 1993~1995년의 인플레이션(1994년 소비자물자지수는 24.1%에 달하였다)는 1992년의 획기적 개방정책이 촉발하였다.
1997년 광동국제투자신탁공사의 파산 또한 해외로부터의 자금유입 허용과 관련이 있다. 또한 주지하는 바와 같이 최근의 지방정부 채무와 과잉설비 문제는 2008년의 재정지출확대 프로그램이 결정적인 원인이다.
이처럼 과거 중국경제의 전면적인 위기요인은 개혁개방 정책이 지나치게 빠르거나 과도하였기 때문에 발생하였다. 이와 관련하여 중국공산당 제18기 3중전회의 핵심내용이 “시장과 정부와 관계 재설정” 혹은 “시장시스템이 자원배분에 있어서 결정적 역할을 발휘하도록 한다.”임을 상기하자. 시장의 역할을 강조하는 개혁정책이 지나치게 빠르거나 느린 경우 모두 위기상황을 초래할 가능성이 있다.
이와 관련하여 2013년 6월 20일 은행간 단기금리가 25%까지 올라가며, 개혁개방 이후 거의 최초로 중국 금융시장의 신용경색 사태가 발생한 사실은 의미심장하다. 이 사태는 부동산과 신탁상품 등 ‘그림자금융’ 관련 상품에 투자한 은행들의 단기적 자금경색으로 비롯된 것으로 알려지고 있다. 문제는 ‘그림자금융’이 창궐한 원인 또한 금리자유화가 미진함에 따른 지나치게 낮은 이자율수준과 밀접한 관련이 있다. 지역내 투자자금조달을 위한 지방정부의 이해와 현재의 낮은 이자율로 인하여 고금리상품을 원하는 은행과 개인투자자의 이해가 일치되었기 때문에 발생한 것이다. 즉, ‘그림자금융’은 금리자유화 개혁의 속도가 늦기 때문에 발생한 것이다. 중국과 같이 완전한 시장화개혁이 이루어지지 않은 국가에서 개혁의 속도가 느리거나 빠르거나 모두 위기를 촉발할 가능성이 있다는 것이다.
그런데 중국의 금리자유화 개혁은 조만간 실시될 것으로 예측되고 있다. 이미 2013년 7월 대출금리는 전격적으로 자유화가 실시되었다. 저축금리의 자유화만이 남아있다. 그러나 이와 같은 금리자유화는 중국이 가보지 않은 길이라는 점에서 상당한 위험이 내포되어 있다. 금리자율화는 저금리에 의존한 국유기업들의 수익성 악화를 초래한다는 점에서 상당히 신중한 접근이 필요하다. 그러나 금리지유화가 이루어지지 않는 경우 ‘그림자금융’과 같은 부작용은 피할 수 없다.
금리자유화 개혁처럼 2014년에는 많은 분야에서 ‘시장의 역할을 강조하는’ 개혁조치가 이루어질 것이고, 중국경제의 지속적 성장 혹은 위기의 가능성은 이와 같은 여러 분야에서의 개혁정책의 속도조절과 이에 따른 경제적, 사회적 파급효과에 의하여 결정될 것이다. 2014년 어느 때보다 중국의 경제정책에 대한 주도면밀한 관찰이 필요한 이유이다. E21
