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'최저가 낙찰, PQ제도' 건설산재 키워
'최저가 낙찰, PQ제도' 건설산재 키워
  • 손기상 서울과기대 교수
  • 승인 2014.04.10 01:36
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<산업재해 특집2> 120억원 이상 현장만 안전관리자 의무화, 누적된 하도급 관계도 산재 온상

삼풍백화점 붕괴 사고, 성수대교 붕괴 사고부터 최근의 노량진 배수지 수몰 사고, 방화대교 붕괴사고까지 우리나라의 대형 사고는 대체로 건설과 관련이 있다. 그런데 사람들은 이들 건설사고를 국민들의 안전 문제와 안전 의식으로만 보고 정작 이들 사고에서 다치고 죽은 산업 근로자들의 문제에는 관심이 적다.

2011년 산업재해 통계를 보면 근로자 1만명당 사망자가 건설업은 2.01명인데 제조업은 1.64로 건설의 사망률이 높다. 그런데 재해율은 제조업이 0.97%인데 비해 건설업은 0.74%로 건설업이 더 낮다. 건설업의 산재가 우리가 알고 있는 것과 달리 많지 않은 것이고, 사망 사고와 같은 대형 사고만 일어나는 것일까? 이것만 보면 마치 우리나라의 재해율이 선진국보다 낮은데, 산재 사망률은 더 높은 것과 아주 유사하다.

재해율은 낮은데, 사망률은 높은 건설산업 재해

왜 이런 일이 발생할까? 건설업 산재가 줄지 않고 있는 근본적인 원인은 무엇인가? 건설 사고가 발생하면 그때마다 건설기술관리법 개정 등 대책이 나오는데, 지금까지 대책이 없고 규정이 없어서 사고가 발생하는 것이 아님은 우리 모두가 익히 잘 알고 있는 사실이다. 작년에 발생된 노량진 배수펌프장 공사사고에 대해서도 결국 공사관계자 처벌과 제도 변경이 발표되었다.

공사 관리자 처벌보다는 공사 시공회사 처벌이 필요하고, 이들이 현실적인 책임을 져야 하는 것은 주지의 사실이고, 산업안전보건법에도 명시되어 있지만, 노량진 배수 펌프장 사고에도 역시 공사관계자 처벌이 뒤따른 조치였고 이는 효과적이지 못함을 강조하고자 한다.

선진 외국 중에서도 공사 관련자 모두에게 책임이 부여된 규정을 제정하여 적용하고 있는 규정에서는 공사를 발주하는 건축주(국가기관 국토부, 지자체 등 공공기관) 또는 건설을 발주한 개인이 사고를 예방하는 대책을 세울 수 있는 설계자와 시공자 선정에 대한 책임을 지도록 규정하고 있다.

일반적으로 공사 당사자들이라 함은 건축주, 설계자, 감리자, 시공자, 원청, 하청, 근로자들로 볼 수 있다. 필자가 심층적으로 직접인터뷰 등을 통하여 체득한 사고원인조사 (일반적으로 문서에 없는)에서는 피상적, 행정적으로 처벌되는 시공사 관계자, 감리자들에게만 책임이 있다고 말할 수 없는 점들을 찾아낼 수 있었다.

최저가 낙찰방식과 PQ제도의 문제

왜 이런 일이 생길까? 첫 번째로 정부가 발주하는 300억 이상의 공사에 최저가 낙찰 방식을 적용하기 때문에, 실제로 필요한 금액보다 낮은 금액으로 공사를 수주하고, 이는 결국 부실의 빌미가 된다. 이런 최저가 낙찰의 또 다른 문제는 안전관리비가 제대로 계상되지 않고, 하청업체의 경우 안전관리비를 확보할 수 없어 안전관리에 문제가 생긴다.

두 번째 문제로 건설업에서 산재 은폐의 문제가 심각하다. 우리나라에서 산재은폐의 문제가 어제 오늘의 일이 아니고, 건설업에서만 발생하는 것이 아니지만 유독 건설업에서 산재 은폐가 일상화된 것은 다른 이유가 있다. 건설업에는 입찰 참가 자격심사가 있다. 흔히 PQ 제도라고 한다. PQ제도는 정부가 발주하는 대형공사에 참여할 만한 자격이 있는지를 사전에 심사하는 제도인데, 이 제도는 부실공사를 막기 위해 도입됐으며, 기술능력, 시공경험, 경영 상태와 신인도 등을 종합평가한다.

문제는 이 PQ 평가 항목에 산업재해율이 포함되어 있다는 것이다. 산재가 있으면 감점요인이 돼 입찰에 불리한 반면 산재 은폐시 기업체가 받는 법적 처벌 수준은 과태료 300만~1000만원에 불과했다. 상황이 이렇다보니 기업체 입장에서는 수익률을 높이기 위해 산재은폐라는 손쉬운 방법을 택하게 된다는 것이다.

▲ 2011년 9월 28일 경남 창원시 근로복지공단 창원산재병원(원장 최선길) 내 입구에서 산업재해로 입원한 환자 및 보호자 등을 위한 '2011 작은 열린음악회'가 개최됐다. 제공=창원산재병원/뉴시스
최근 들어 국내 건설 회사들은 안전을 최우선으로 삼고 있다. 언론에서는 사고가 발생하면 안전 불감증이라고 떠들어 대지만 건설회사 직원들은 거의 대부분 ‘안전 노이로제’에 걸릴만큼 안전에 각별한 신경을 쓰고 있다고 생각한다. 사고 발생시 P.Q 감점을 안 받으려고 음성적으로 공상처리를 하는 경우가 허다하다.

현장에서 사고가 발생하여 산재처리를 한다고 보고를 하면 본사 안전팀이나 본사 토목, 건축부서에 제일 먼저 하는 말이 “P.Q 감점받으면 수주도 못하고 우리 다 죽어, 현장에서 알아서 조용히 처리해” 이런 말일 것이다. 산재 보험금을 매년 몇 십억씩 내면서 산재보험 처리를 안하고 2중으로 돈이 지출(공상처리)되는 구조인 현 상황에서 양성적으로 산재를 끌어내는 방법은 P.Q에서 산재에 대해 불이익을 주는 제도를 개선해야 한다고 생각된다.

우리가 흔히 가정에서나 일상생활 속에서도 부상을 입을 경우가 허다한데, 위험성이 더 높은 건설현장에서는 두말할 것도 없을 것이다. 산재는 4일 이상의 요양이 필요한 부상을 말한다.

이런 부상은 일상 생활에서도 흔히 발생할 수 있고, 가벼운 교통 사고나 타박상도 이 정도 부상은 생길 수 있다. 결국 건설 현장에서 살짝 다치기만 하면 거의 100% 산재라는 의미이다. 물론 이런 산재를 근본적으로 예방해야 근로자들을 보호할 수 있다. 그러나 이를 엄격하게 적용하고, 이것이 미치는 산재 외적인 영향이 크기 때문에 건설회사들은 근로자 보호보다는 산재 은폐에 더 이끌리는 것이라고 생각한다.

결국 근로자를 생각하고 보호하자는 것은 충분히 이해하지만, 이로 인해 산재가 은폐되면, 이를 예방할 수 있는 기회를 잃는다는 것을 간과해서는 안된다. 따라서 PQ에서 산재율을 반영하는 방법이나 비중을 현실적인 면을 고려해서 신중해 개선할 필요가 있다.

최근 들어 노동부 점검에서 감독으로 바뀐 이후로 안전관리자들 사이에서 하는 말이 “과태료 얼마에 막았냐”는 것이다. 과태료 및 벌금을 부과하는 현 시국에 과연 안전관리자들에게 안전관리에 매진하고, 이들에게 이렇게 일할 수 있도록 힘을 실어주느냐는 의문이 든다.

건설업에서 산업재해가 발생되면 안전관리자들은 공상처리가로 직업 변신을 꾀하게 된다. 더 받으려는 산재근로자와 덜 줄려고 하는 안전관리자의 치밀한 두뇌 싸움이 시작되는 것이다. 공상처리라는 것이 하루 아침에 끝나는 것이 아니기 때문에 안전관리자가 공상처리 업무로 시간 보내고 있을 때 현장의 안전은 누가 책임질까?

그나마 다행인 것은 몇몇 대기업에서 산재처리를 음지에서 양지로, 양성적으로 이끌어 내고 있다는 것이다. 공상처리를 절대 못하게 조치하여 근로자가 약간의 재해만 입었어도 무조건 보고하여 산재 처리로 가고 있는 것이다. 안전관리자가 안전업무만 할 수 있게끔 하는 것이 필요하다. 산업안전보건법이 근로자를 보호하고자 하는 법이라면 안전관리자와 보건관리자가 자신의 업무에 충실할 수 있도록 이들을 보호하는 것에도 관심 두는 산업안전보건법 개정과 실천이 절실히 필요하다.

안전관리자 의무고용은 2.8%에 불과

또 다른 문제는 건설업에서 안전관리자를 의무 고용하는 규정의 문제에 있다. 한국산업안전보건공단에 따르면 2012년에 시행된 건설 공사는 총 217,136건이었다. 이중 건설 규모가 120억이상 규모에 대해서만 안전관리자들을 의무적으로 배치하도록 되어 있는데, 이런 건설 현장 건수는 6,017건 밖에 되지 않는다. 즉 전체 건설현장 중 2.8%에 불과하였다.

결국 97%의 건설현장에는 안전관리자 없이 공사가 진행되고 있다는 것이다. 이중 중규모라 할 수 있는 건설규모 20억 이상 120억 미만의 건설 건수도 13,065건이나 된다. 안전관리자가 없는 이들 현장에서 사고들은 대부분 관리가 불충분하여 많은 사고를 발생시키고 있고, 개인적, 국가적으로 큰 손실이 되고 있는 설정이다.

건설업 산재 사고의 또 다른 문제는 원청과 하청의 안전 관리 책임에 있다. 하청과 하도급의 산업안전 문제가 어제 오늘의 일이 아니지만, 건설업에 있어서는 특히 문제가 심각하다. 작년 7월에 발생한 노량진 배수지 수몰사고의 경우에도 사망 근로자는 하청업체의 일용직 근로자였다. 제조업과 달리 건설업의 경우 같은 건설현장에서도 수 차례의 하청이 이루어지고 있어 사고 발생시 누가 책임을 져야 하는지 따지기도 힘들 정도이다.

상황이 이러니 최말단 하청업자의 경우 안전보건에는 전혀 신경을 쓰지 못하는 상황이다. 더욱이 앞서 언급한 PQ의 문제로 산재 발생시 시공 능력이 없는 최하층의 하청업자가 산재 발생책임을 지는 경우가 비일비재하다.

수 차례에 걸쳐 이루어진 하청관계와 책임감 실종

또한 제조업 뿐아니라 건설업에서도 하청 근로자들은 더 힘들고, 더 위험한 작업에 배치되고 있지만, 안전관리에는 사각 지대에서 일하고 있다는 문제점이 있다. 현장의 안전관리는 원청업체 중심으로 운영되고 있지만, 하청업체까지 관리하지 못하고 있으며, 하청업체의 경우 본사에도 안전조직이 거의 없어 자율적인 안전관리 역량이 부족하다고 볼 수 있다.

일본 건설업의 경우 현장의 안전관리는 하청업체 중심으로 운영되고 있으며, 특히 협력업체 소속의 직장이 안전관리 리더 역할 수행하고 있다. 그러나 우리나라의 경우 공사 규모가 120억 이상인 경우에만 안전관리자를 고용하도록 하고 있어, 대부분의 하청업체에서는 안전관리자를 고용하지 않고 있으며, 몇 차례 하청을 거치면서 안전보건관리비를 확보할 수 없어 안전관리자를 고용하지 못하는 것이 현실이다.

건설업에서 안전관계자들의 책임분담률을 설정하는 한 연구에서 나타난 결과는 발주자 3.2%, 설계자 1.4%, 감리자 1.7%, 관리감독자 30%, 원청소장 19.9%, 협력사소장 14.4%, 근로자의 책임이 14.1%라고 조사되었다. 이 연구의 한계로 대표성을 갖기는 어렵겠지만 관리감독자의 책임이 제일 크고, 원청 기업의 소장, 하청 기업 소장, 근로자 순으로 책임이 분담된다고 볼 때, 어느 정도 정책수립에 고려될 수 있을 것이다.

즉 안전에 대한 책임을 원청업체 뿐 아니라 하청업체에서도 분담해야 하며, 이를 위해서 하도급 계약시에 안전관리자를 확보할 수 있도록 하거나, 하청업체를 포함한 안전관리가 이루어지도록 해야 하겠다.

그동안 많은 건설 사고 분석에서 근로자의 안전의식 측면이 간과된 면이 없지 않다. 일용근로자 기초안전교육 시행 이후 근로자의 안전의식은 점진적으로 개선되고 있으나, 중소규모 건설 현장의 경우 근로자의 안전의식은 낮은 수준이며 기본적인 안전보호구 미착용, 안전기준 미준수로 인한 사고가 끊임없이 발생되고 있는 것으로 보고되고 있다.

일본 건설 근로자는 자기 생명은 스스로 지킨다는 생각으로 보호구착용, 안전기준 준수 가 철저히 이행되고 있고, 특히 하청업체는 근로자를 채용 후 원청업체에 투입하기 전에 송출교육을 시켜 근로자에 대해 안전의식을 높이고 기본적인 안전관리기준을 전달하는 체계를 유지하고 있다.

근로자는 자신의 업무와 관련된 직무교육을 스스로 이수하고 현장에서는 교육을 이수하지 않은 근로자를 채용하지 않도록 법제화 되어있다. 현재 실시되고 있는 기초안전보건교육이 이와 같은 역할을 할 수 있을 것으로 기대한다. 그러나 사업주가 근로자에 대한 교육 실시 의무를 회피하고 근로자에게 그 부담을 전가시키는 사례가 있다. 또한 교육비 부담을 덜기 위해서 교육을 이수한 근로자만 선별적으로 채용하여 교육 미이수자에 대한 차별이 우려된다. 따라서 교육에 대한 사업주의 의무를 확실히 하고, 교육 내용이 내실을 다질 수 있도록 하는 것이 필요하다.

건설 현장에서 안전사고 발생 시 원청업체는 재해율 상승, 하청업체는 원청업체의 제재를 이유로 공상으로 처리하고 있어 국내 건설업의 재해율 통계에 대한 신뢰도가 낮고 투명하지 못하다. 결국 언론에 노출되는 대형 사고에 대해서는 원인을 규명하고 재발 방지 대책을 세운다는 등 부산을 떨지만, 건설 사고의 대부분인 숨겨진 사고에 대해서는 근본적으로 사고원인 분석이나 재발 대책 마련이 어려워, 유사사고가 재발하고 있는 현실이다.

추가로, 타워크레인 대한 이력관리 부재와 정비 체계 부실을 들 수 있다. 국내 타워크레인 임대업체의 장비에 대한 이력관리 부재와 정비 체계 부실로 장비결함이 유발되고 정비 미실시로 인한 사고 위험성 또한 증가되기도 한다. 일본의 경우 임대업체는 장비에 대한 이력관리와 정비 체계를 운영하고 있고 현장 간 이동 시에도 공장에서 일단 정비하고 나서 재배치가 이루어지고 있다.

마직막으로 건설 일용직에 대한 문제를 다루고자 한다. 건설 일용직의 경우 안전 문제는 임금 문제와도 연계되어 있다. 일용직 건설 근로자는 수입이 매우 불안정할 뿐 아니라 급여 수준도 낮다. 이렇다 보니 미숙련 근로자들이 많고, 숙련공 대신 외국인 근로자가 자리를 메우고 있다. 지난 방화대교 붕괴사고에서도 사망 근로자는 일용직 중국인 근로자였다.

또한 법정 근로시간 초과근무 실시가 다반사이며, 안전의식이나 소속감이 결여되어 있고, 고용구조상 근로경력을 확인받기가 쉽지 않아 항상 미숙련공으로 취급받아 임금저하와 사회적 인식이 낮은데서 오는 자괴감 등도 문제가 된다. 결국 일자리의 질적 저하로 이어져 안전사고 발생, 품질결함들이 계속 발생되고 있다. 여기에 고령 근로자의 비율이 높아지고 있으며, 현장 사고 발생 우려는 더욱 높아지고 있는 것이 현실이다.

건설 일용직 근로자의 문제를 해결하기 위해서는 건설 근로자 공제조합 등을 이용해 직종별 경력을 확인할 수 있는 시스템을 구축하여 경력별로 급여를 차등부여하는 등 이력관리 시스템 필요하고, 이를 통해서 성실히 일하는 풍토조성을 해야 한다. 예를 들면 철근 일을 10년 했어도 증명할 방법이 없어서 현장에서 부르는 대로 임금결정하고 진정한 숙련공이 우대받지 못하는 현실을 개선해야 한다.

숙련공 우대와 근로자 안전교육 및 지원책 절실

또한 상시 근로형태로 고용구조를 변경하고 현재의 건설 근로자 기초안전교육 실시를 강화하여야 한다. 다만 앞서 언급한 바와 같이 교육의 책임을 사업주에게 물어야 하고, 안전모, 안전그네, 각반, 안전화 등 안전보호구에 대한 지급을 사업주에게 의무화 하던지, 정부에서 지원할 수 있는 방법을 검토하는 것이 바람직하다.

대부분의 일용 근로자들이 하루 벌어서 하루를 살아가고 있고, 저녁에 매일같이 술을 마시고, 건강에 많은 신경을 쓰지 않고 있는 현실이 타개되도록 소규모 현장은 정부차원에서 보건프로그램 지원이 필요하다.

보건 교육을 실시하고, 혈압, 혈당 측정 및 근골격계 질환여부에 대한 정기 검진이 필요하다. 또한 건설 근로자의 근무조건을 개선하는 것이 필요한데, 노동부에서 건설 현장을 점검할 때는 근로자 근무여건에 대해서도 점검하여, 법적으로 보장되어 있는 휴식을 충분히 취할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 특히 폭염주의보나 폭염 경보 발령 시에는 폭염 휴식을 취할 수 있도록 강제할 필요가 있다.

작년 7월 국민권익위원회의 의결로 건설업 등의 재해취약 분야의 안전사고 방지 방안이 권고되었다. 이 권고안에 따르면 먼저 안전요소를 고려해서 ‘최저가 낙찰 방식’을 개선하도록 하였으며, PQ 심사에서 환산재해율의 평가 요소에 예방적 평가요소를 포함할 수 있도록 개선할 것을 권고하였다.

또한 안전사고 방지를 위한 안전관리비 계상기준을 공사규모, 위험도에 따라 적정하게 책정되도록 개선할 것을 요구하였으며, 발주처가 예산 절감을 이유로 안전관리비를 축소하거나 은폐하지 못하도록 안전관리비 구성항목 등을 현실화할 것을 권고하였다.

또한 건설업 산재 은폐의 문제를 개선하기 위해서 발주자, 원도급자, 하도급자의 산재 재해율을 공표하도록 의무화하도록 하였다. 아울러 건설현장에서 안전관리자 선임 기준을 확대하여, 위험도가 높은 공종에는 공사금액과 관계없이 안전관리자를 선임하도록 확대하였다. 이와 같은 국민권익위원회의 의결이 건설업 안전문제를 모두 해결할 수 있는 것은 아니겠지만 최소한의 안전장치를 마련할 수 있는 발판이 되기를 기대한다.E21

본 기사는 월간지 <이코노미21> 2월호에 게재된 글입니다.


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