<공무원연금개혁②-노후소득의 대책으로서 공적연금의 필요성>
21세기를 살아가는 우리에게 장수는 여전히 오복 중 하나로 여겨질 수 있을까? 2008년 이후 대한민국의 평균 수명은 80세를 넘었고, 기대여명 역시 증가하고 있다. 대다수 사람들은 퇴직이후 적어도 20년 이상을 살게 되었다. 그런데 환갑과 고희를 축하해줬던 예전 시절과 비교하면 장수가 마냥 달갑지만은 않은 것 같다. 우리 사회는 더 오래 살게 된 것에 대해 축하하고 기뻐하기 보다는 ‘고령사회’ 또는 ‘초고령화’ 등과 같은 단어로 우려와 염려를 표명해왔다.
2014년도 「OECD 한국경제보고서」를 보면, 65세 이상 노인자살이 2000년 10만 명 당 34명에서 2010년 72명으로 두 배 이상 증가했다. 이것은 OECD 평균인 22명과 비교했을 때 세 배 이상 높다. 자살의 사회적인 의미는 다양하지만, 단적으로 노인들이 삶이 아닌 죽음을 선택하게 되는 부정적인 환경이 강화되고 있다는 사실을 알 수 있다. 이와 더불어 한국의 노인빈곤율은 OECD 평균인 13%의 3.8배인 49%로, 노인 두 사람 중 한 사람은 빈곤의 위험에 내몰려져 있다. 분명 이전 보다 오래 살아가야 하는 시대에 접어들었지만, 노년의 삶에 대한 준비와 대책은 개인적으로도 사회적으로 준비되지 못해왔다. 더 이상 자식이 부모의 노후를 책임지기도 어려워 졌고, 또한 경제활동기간의 노동 및 사업소득으로 자신의 노후까지 준비할 수 있는 계층은 매우 제한적이다. 이러한 경향은 미래 세대가 노년기를 접하게 되더라도 크게 나아지기 어렵다는 점에서 우리는 근본적인 대책을 마련해야만 한다.
공적연금의 기능과 필요성
유럽 다수의 자본주의 국가에서는 19세기 말부터 20세기 초에 공적연금제도를 도입했다. 이들 국가에서는 산업화를 거치면서 경제활동인구뿐만 아니라 비경제활동 인구, 특히 노동소득이 단절된 국민들에 대한 소득대책을 사회적이고 국가적인 차원에서 마련했다. 그 결과 유럽의 노인들은 자녀들로부터 독립적인 삶을 영위할 수 있고, 이로 인해 자녀들은 부모부양에 대한 부담을 개인적인 차원이 아닌 사회적인 수준에서 연대하는 전통을 다져왔다. 즉 유럽 복지국가의 중요한 전통은 노후소득에 대해 개인이나 가족의 책임이 아닌 사회와 국가의 책임으로 제도화했다는 점이다. 이것은 중산층부터 그 이하 시민들에게 빈곤으로부터 자유로울 수 있는 노후의 물적 토대를 마련했다는 점에서 유의미하다.
2000년도 공적연금 수급률이 90%를 넘은 대표적인 국가들은 벨기에, 캐나다, 덴마크, 핀란드, 프랑스, 독일, 일본, 네덜란드, 스웨덴 등이다. 이 국가들의 노인빈곤율은 OECD 평균수준 내외이다. 이렇게 볼 때 공적연금의 수급률이 높을수록 노인빈곤율은 낮아지는 반비례 관계가 성립하기 때문에 공적연금을 통한 노인빈곤은 통제 가능하다. 즉 공적연금은 한국 사회와 같은 심각한 노후빈곤율을 줄일 수 있는 대표적인 정책수단이 될 수 있다.
그러나 박근혜 정부는 한국의 대표적인 공적연금인 국민연금의 문제점을 내세워 사적연금정책을 강화하겠다는 발표를 했다. 사적연금을 강화시키려는 정부의 논리도 문제이지만 정말 사적연금이 서민들을 위한 노후소득보장의 기능을 해 줄 수 있는지에 대해 살펴보자.
공적연금은 국가가 관장하는 제도로서 공법에 의해 권리가 보장되며, 사회적 위험 및 생애 위험에 대응하기 위해 사회구성원 전체가 사회보험이나 조세를 통해 위험을 예방하고 대응한다. 그러므로 계급 간, 계층 간, 세대 간 연대가 제도를 통해 구현됨으로써 재분배효과를 제고시킬 수 있다. 반면 사적연금은 계약의 주체가 민간 금융회사나 보험회사와 같은 사기업이 되기 때문에 계약에 기반을 둔 민법체계에 따른다. 대응하는 위험으로는 피보험자의 욕구와 소득에 따라 차등적인 상품을 계약함으로써 개인의 위험을 예방하는 것을 목적으로 한다. 이에 사적연금은 사회적․경제적 재분배가 발생하지 않는다. 즉 사적연금은 소득 수준에 따라 상품을 계약하고, 계약한 상품에 따라 급여수준이 결정된다. 그러므로 소득이 낮은 시민의 경우 사적연금시장을 통해 적정 급여가 보장된 연금 상품을 구매하는 것은 어렵기 때문에 급여의 수준도 낮을 수밖에 없다. 반면 공적연금인 국민연금의 경우 모든 가입자에게 똑같은 보험료율을 적용하되, 저소득자에게 더 많은 급여를 제공하도록 설계되었다.
공적연금의 기능은 노후소득에 대해 개인이나 가족의 책임이 아닌 국가와 사회의 책임으로 제도화함으로써, 노년기 국민들의 빈곤을 예방하고, 독립적으로 생을 유지해 갈 수 있는 물적인 토대를 마련하게 한다. 또한 소득재분배를 통해 빈곤위험이 높은 계층을 보호할 수 있다. 그러므로 공적연금의 기능과 가치는 단지 재정적인 측면에서만 고려돼서는 안 된다.
공적연금으로서 국민연금과 기초연금의 가치
한국의 대표적인 공적연금은 기초연금과 국민연금 그리고 특수직역연금이 있다. 특수직역연금으로는 공무원연금, 군인연금, 사립학교교직원연금으로 공무원, 군인, 학교 교직원에게 제공되는 공적연금이다. 그러므로 이 직종에 해당되지 않는 국민들은 기초연금과 국민연금의 수급대상자가 된다.
국민연금은 명실상부한 대한민국의 대표적인 공적연금이다. 출생한지 26년 된 국민연금은 조금 더 성장할 시간이 필요하다. 그러나 1998년 1차 국민연금제도개혁부터 국민연금 개혁의 가장 중요한 요소로 ‘재정안정화’가 부각되면서 급여의 보장성은 지속적으로 하락되었다. 또한 IMF 구조조정이후 유연화된 노동시장 환경에서 비정규직 고용형태에 순응하지 못했던 국민연금은 공적연금의 사각지대 발생이라는 문제에 직면하게 되었다. 그리고 국민연금의 삭감된 급여보완과 사각지대 해소를 목적으로 도입됐던 기초노령연금제도가 올 해 7월 기초연금으로 전환되면서 애초 제도 도입의 목적과 대통령 공약 원칙 모두가 파기된 채로 집행되고 있다. 여러모로 풀어야 할 과제가 많은 공적연금이지만, 박근혜 정부의 논리대로 문제가 많다고 포기하고 노후소득을 개인의 책임으로 전가시킬 수는 없다. 왜냐하면 정부는 마치 공적인 노후소득의 문제를 사적으로 전환하면 대책이 마련될 것처럼 호들갑을 떨지만, 이것은 노동자와 서민의 노후를 빈곤으로 내모는 결과를 낳기 때문이다. 한국은행과 통계청 발표에 따르면 국민총소득(GNI) 대비, 법인소득의 비율은 1990년대와 지난 4년간을 비교해 보면 15.1%에서 25.8%로 10.7%p 상승했다. 반면 가계소득의 비중은 71.9%에서 60.7%로 11.2%p로 낮아졌다. 즉 기업소득은 증가해 온 반면 가계소득은 감소되었고, 이것은 임금비용을 축소해왔던 자본의 전략이 반영된 것이다. 노동자의 실질임금이 강력하게 억제되었고, 고용불안이 심화되는 구조에서 노동자들은 현재의 삶을 유지하는 것조차 버거울 수 있다. 그러므로 공적연금을 통해 빈곤을 예방할 수 있는 적절한 급여수준과 사각지대 축소를 주요 정책목표로 설정하고 달성해야만 한다. 이것이 가능하기 위해서는 결국 국민들이 이 문제에 대해 주체적으로 인식하고 정책과정에 다양한 방법으로 참여할 수 있어야만 한다. 그러기 위해서 국민연금과 기초연금에 대한 기본적인 정보공유가 우선되어야 한다.
공적연금에 대한 정보공유
국민연금은 40년(480개월) 간 꾸준히 보험료를 납부할 때 완전한 노령연금을 지급받는다. 이에 40년 기여를 기준으로 보장되는 것을 ‘명목소득대체율’이라고 하고, 실제 가입자가 보험료를 납부한 기간을 기준으로 결정되는 급여율을 ‘실질소득대체율’로 구분한다. 대다수 국민들 40년이란 가입기간을 채우기 어렵기 때문에 실제 자신의 국민연금 급여를 산정할 때는 실질소득대체율로 이해하면 된다.
국민연금 도입년도인 1988년의 명목소득대체율은 70%에서 시작되었다. 그러나 정부의 지속적인 ‘연금기금 재정안정화’ 개혁에 따라 1999년 60%, 2008년 50%로 인하되었고, 향후 2028년까지 매년 0.5%p씩 하락하여 40%까지 축소될 예정이다. 그러나 실질소득대체율의 측면에서 보면 국민연금 가입자의 평균가입기간을 20년으로 할 때 보장성은 소득대비 20%수준에 머문다.
예를 들면 평균소득이 200만원인 국민연금 가입자가 20년간 꾸준히 국민연금 보험료를 납부할 경우 국민연금급여로 약 40만원을 수령하게 된다. 40만원은 현재 기준으로도 1인 가구 최저생계비에도 미치지 못하는 수준이다. 그렇다고 국민연금이 무의미한 제도인가? 그렇지 않다. 단적으로 수익비 측면에서 보면, 이 가입자의 국민연금 보험료 총액은 43,200,000원으로 매월 40만원의 국민연금 급여를 9년 동안(108개월) 지급받게 되면 원금 총액과 같아진다. 그러나 국민연금은 종신형이기 때문에 9년 이후부터 사망에 이르기 까지 연금을 보장받는다. 더욱이 국민연금 급여는 매 해 소비자물가와 가입자소득 상승분이 반영되기 때문에 물가상승에 따른 급여의 실질가치 하락을 방지하고 있다. 반면 민간연금의 수익비, 즉 가입자의 기여금 대비 보장성을 보면, 피보험자가 납부했던 보험료보다 많은 급여를 기대하기 어렵고, 종신형 계약이 거의 없다(종신형은 연금보험료가 매우 높을 경우만 가능). 이렇게 볼 때, 저소득층과 노동자들에게는 민간연금보다 공적연금이 매력적일 수밖에 없다. 문제는 공적연금을 통한 실질소득대체율을 어떻게 증대시킬 것인가와 고령화에 따른 재정 책임을 어떻게 다원화할 수 있는가이다.
7월부터 시행되고 있는 기초연금의 경우 국민연금 가입기간과 연계됨으로써 국민연금 장기가입자들은 기초연금의 수급대상에서 제외되거나, 급여액이 삭감됐다. 이것은 2007년 국민연금의 소득대체율을 20%p로 깎으면서 기초노령연금 제도를 통해 보완하겠다고 했던 국가 약속의 위반이었다. 2007년도 연금개혁의 목표는 국민연금의 명목소득대체율 40%와 기초노령연금의 10% 보장성으로 2028년까지 공적연금을 통한 50%의 소득보장 달성이었다. 그러나 기초노령연금의 정신은 기초연금으로 전환되면서 전체 국민연금가입자에 대한 10% 보장성을 사라지게 했다. 박근혜 대통령은 기초연금에 대한 대선공약 파기뿐만 아니라, 2007년 국민연금개혁의 원칙을 훼손했다. 기초연금은 말 그대로 기초적으로 전체 국민에게 혜택이 돌아가도록 지원되어야 한다.
‘무상복지’가 2010년과 2012년 국민들로부터 뜨거운 지지를 받은 이유는 두 가지이다. 첫째는 국가가 이제까지 주장했던 경제성장을 통한 낙수효과는 없다는 체험에 기반하고 있다. 1997년 경제위기 이후 국민들은 노동형태의 절반을 비정규직으로 수용했어야만 했고, 청년들의 일자리는 늘지 않고 있다. 반면 한국의 대기업들은 비합리적인 요소를 국가지원을 받아 구조개혁하면서 더욱 단단한 발판을 마련했지만 그들의 이익을 노동자와 나누지 않았고, 노동시장은 더욱 유연화되었다. 그 결과 가계소득은 증가하지 않았고, 가계빚은 증가했다. 기업의 부는 사회와 가정으로 회귀되지 않은 것이다. 이에 국민들은 열심히 일해도 먹고 살기 어려운 현실에서 적어도 국가의 사회적인 책임을 요구하기 시작했던 것이다. 둘째, 소득단절이나 소득부족에 따른 가계의 어려움과 빈곤의 심화가 사회복지에 대한 보편적인 요구로 드러난 것이다. 이것은 보수진영에서 주장하듯이 부잣집 아이들과 부자 노인들에게 무상급식이나 기초연금을 주는 것은 공평하지 않기 때문에 선별적인 복지제공을 해야 한다는 요구와는 구분되어야 한다. 그러나 기초연금에서 정부는 이와 같은 논란을 생산하면서, 결국 소득하위 70% 노인들에게만 10만원에서 20만원까지 차등적인 급여를 지급하고 있다. 그렇다면 재벌회장에게 기초연금을 주지 않기 위해, 소득은 없지만 살아왔던 집과 일궈왔던 땅 때문에 소득상위 30%에 속하게 된 노인들에게 기초연금을 주지 않는 것은 과연 공정한 것인가? 정부는 세입구조에서 적용해야한 재분배 원리를 보편주의 원리로 등치시키면서, 국민들의 수급자격을 제한하고 있다. 즉 재벌에게 기초연금을 주되 재벌에겐 다양한 조세부과를 통해 공평성을 달성시킬 수 있다. 그러나 친기업적인 조세정책의 관점에서 자본에게 적극적인 과세의지가 없는 박근혜 정부에게는 결국 세출을 통한 통제가 필요할 뿐이다. 그러므로 국민들을 끝임 없이 분리시킨다. 기초연금을 매개로 소득분위 상위 30% VS 하위 70%, 현세대 노인 VS 미래세대 부담, 국민연금 장기가입자 VS 국민연금 미가입자와 단기가입자로 구분하고 있고, 최근 공무원연금 개혁을 매개로 공무원 VS 국민 식으로 대립시키고 있다. 사회복지정책은 전통적으로 사회통합을 목표로 발전해 왔는데, 현 정권은 지출통제와 재정을 내세워 끊임없이 국민들을 분리하고 서로 대립하도록 한다. 이에 공적연금 강화는 이러한 정권의 대국민 분리 정책에 대응할 수 있는 대응 의제이자 노후소득 보장을 위해 필요한 운동이 된다.
공적연금 강화를 위한 방향
거시적으로는 공적연금을 통해 달성되어야할 노후소득보장 수준의 목표가 새롭게 설정될 필요가 있다. 기존의 국민연금 명목소득대체율 40%, 기초연금 일부에게 10%로는 적정한 실질소득대체율 달성이 어렵다. 이에 공적연금을 통해 달성할 국가적인 목표 수준에 대한 사회적 대화가 시작되어야 한다.
미시적으로는 세 가지 요건이 개선되어야 한다. 첫째, 국민연금은 법적으로는 모든 경제활동인구를 포함하여야 하지만, 실질적으로는 비경제활동인구까지 포함해서 적용할 경우 전체 근로가능인구(18~60세) 대비 가입률은 40% 수준에 머물고 있다. 실질가입률이 낮은 이유는 자영업자, 비정규직 노동자를 포함하는 지역가입자 상당수의 보험료 미납부 문제 때문이다. 국민연금 총가입자는 2012년 말 기준 42%에 해당하는 지역가입자의 절반 이상이 납부예외자이다. 보험료 미납부 원인을 살펴보면 의도적으로 보험료 납부를 기피하는 경우도 있겠지만, 경제적 여력의 문제가 대부분의 원인이다. 지역가입자의 50%이상이 저소득층의 비정규직 노동자와 자영자이고, 자영자 중 50%는 사업자등록증이 없는 난전상인 등 영세 불완전자영자로 분류된다. 그러므로 가입률 제고를 위해 저소득층에 대한 국민연금 가입유도 및 지원책이 절실하게 필요하다. 둘째, 제도의 미성숙과 가입사각지에 따른 결과로 급여 수혜률이 낮다. 2011년 말 기준 전체 65세 이상 노인인구 중에서 국민연금 수급자는 27.7% 수준이다. 여기에 특수직역연금을 적용해도 수급률은 겨우 30% 수준이다. 2008년 이후 기초노령연금으로 공적연금 수급률은 표면적으로 증가했지만, 2030년이 되도 전체 노인의 약 50%만이 국민연금급여를 받을 것으로 추계된다. 그렇다면 현재 제도 미성숙에 따른 저수급률 문제가 제도 성숙기 이후에도 해결되지 못한 채 지속될 수 있는 위험성이 존재한다. 그러므로 제도의 발전을 위해서는 가입유인뿐만 아니라 보험료 납부가 지속될 수 있도록 제도 내적‧ 외적 지원이 필요하다. 셋째, 국민연금 소득대체율 축소를 정지시켜야 한다. 2013년도 국민연금 평균급여액은 313,621원 수준으로 적어도 공적연금이 실질적으로 기능하기 위해서는 보장성 과제가 우선적으로 보완되어야 한다. 제3차 국민연금 재정계산에 따르면, 만약 2018년 이후 소득대체율을 45%로 고정시킬 경우, 수지적자는 2043년, 적립금 보유기간은 2058년으로, 수지적자 기간은 단 1년, 적립금 보유기간은 단 2년 앞당겨질 뿐이다. 즉 소득대체율을 45%로 고정하더라도 재정균형에는 크게 영향을 미치지 않게 되는 것이다. 그러므로 해마다 삭감되고 있는 국민연금 명목소득대체율이 2018년부터 더 이상 삭감되지 않고 45%로 유지될 수 있도록 법제도를 개선해야 할 것이다.
2020년부터 초고령화 사회를 맞게 될 우리의 현실은 노인빈곤율과 노인자살률 세계 1위, 저출산(도시국가를 제외하면) 세계1위라는 불명예를 안고 있다. 공적연금의 지속가능성은 연금의 제도내적 개혁으로는 한계에 직면한다. 결국 수익비 이상의 비용을 세대간 연대와 자본의 책임으로 나눌 수밖에 없고, 이를 위해서는 결국 출산율 제고와 임금 및 고용정책의 혁신과 사회적 부양비용에 대한 자본의 적극적인 책임이 요구될 수밖에 없다.
본 기사는 월간지 <이코노미21> 12월호에 게재된 글입니다.
