<공무원연금개혁 ⑥-공무원연금의 적절한 재구성을 위한 시론>
공무원연금 개혁에 대한 정부여당의 안이 적지 않은 사회적 파장을 낳고 있다. 정부여당은 연내에 이를 관철하려는 강한 의지를 보이고 있고, 이에 대한 공무원들의 반대도 점차 강도를 더해 가고 있다. 정부여당과 공무원 간의 이런 갈등을 바라보는 국민들은 9월에는 정부여당의 안에 찬성 입장을 다소 높게 보여주다가, 최근에는 사회적 협의과정을 통해 합리적인 대안을 도출해야 한다는 입장으로 선회하고 있는 듯하다(JTBC와 리얼미터의 10월 27-31일 여론조사). 그렇다면 합리적 대안의 내용들은 어떠한 것들로 채울 수 있을까? 현재의 논쟁들이 놓치고 있는 몇 가지를 지적하면서 그 대안을 그려보자.
노후소득보장체계로서의 공무원연금제도
공무원연금은 개별적이고 독립적인 성격을 갖기도 하지만, 공무원의 노후소득보장체계라는 보다 큰 틀을 다른 요소들과 연동하여 구성하고 있다. 노인이 인간적이고 건강한 노후를 맞이하기 위해 어느 정도의 소득이 필요할까? 그리고 그것을 어떻게 마련할까? 사실, 공무원들은 자신의 노후소득을 공무원연금만을 통해 보장받는 것은 아니다. 퇴직수당(또는 이를 연금화한 퇴직연금)이라는 부가적 수단도 있고, 퇴직 후에도 일자리를 통한 근로소득도 있으며, 은퇴 전에 마련해둔 동산과 부동산의 재산으로부터 오는 소득도 고려해야 한다. 그리고 유럽에서는 거의 사라져 버렸지만 오늘날 동양에는 아직도 남아 있는 자식이나 친척들로부터 들어온 사적이전소득도 노후의 또 다른 소득원이 된다.
이러한 여러 수단들을 종합적으로 고려하여 공무원연금이 보장하는 적절한 수준을 결정해야 한다. 대부분의 선진국의 경우, 일반적으로 국가에 의해 노후소득이 상당부분 보장되고 있는데 대표적인 것이 공적연금이다. 34개 OECD 국가에서 공적연금은 노후소득의 평균 59%를 차지하고 유럽의 주요 선진국들은 70~80%를 차지한다(OECD, Pension At a Glance 2013). 우리나라의 경우, 민간근로자에게 있어서의 국민연금이 그러하듯이 공무원연금은 공무원들의 공적연금이다. 따라서 위에 열거한 소득원의 여러 수단들 중에 공무원연금은 가장 큰 노후소득의 원천이 되어야 한다. 그리고 이 공적인 노후소득보장제도는 보장정도의 적정성과 안정성을 가장 중요한 기준으로 삼고 지속가능성을 고려하면서 가장 합리적으로 구성‧운용되어야 한다.
공무원연금의 적절한 수준은 총보수체계 속에서 규정돼야
공무원연금은 노후소득보장체계의 일부이기도 하지만, 공무원들을 조직하고 통합하는 노동-보상체계의 일면이기도 하다. 따라서 공무원연금 개혁은 무엇보다 공무원연금의 적절한 수준에 대한 판단과 합의가 선행되어야 하며, 이는 공무원이 받는 보수 전체에 대한 고려 속에서 결정되어야 한다. 정부 입장에서 보면, 기본급, 수당, 상여금 등 일반적 의미의 임금만이 아니라 공무원연금의 정부부담금(기준소득월액의 7%), 퇴직수당, 기타 사회적 임금 등도 노동비용에 속한다. 즉 노동의 사용에 대한 반대급부이다. 반면, 공무원의 입장에서 보면, 위 급여들은 노동에 대한 정당한 대가로 당연히 지불 받아야 하는 것들이다.
문제의 핵심은 위의 급여들을 합한 총보수가 어느 정도가 되어야 적절한 것인지에 놓여 있다. 특히, 동일한 조건에 있는 민간근로자와 비교했을 때 어떠해야 하는지가 중요하다. 공무원연금과 퇴직수당을 제외한 일반적 의미의 임금을 민간근로자와 비교했을 때, 5급 공무원의 경우에는 상대적으로 높고, 7급과 9급의 경우에는 민간근로자보다 낮은 것으로 나타났다(김태현 외, 2013). 2012년 정부의 조사에 따르면, 전체 공무원의 경우 민간임금 대비 83.7%였고, 일반직 공무원의 경우에는 76.6%에 그쳤다. 이러한 차이는 「2013년 민관 보수수준 실태조사」에서도 비슷하게 나타났다.
그렇다면, 공무원연금은 이런 차이들을 메울 만큼 상대적으로 큰 것일까? 1988년 임용된 공무원의 경우에는 민간근로자보다 2.0% 높았고, 2000년 및 2008년 임용자의 경우에는 7.6% 높았다(김상호, 2008). 하지만 이 수치들은 2000년대 초에 있었던 공무원 임금의 현실화를 반영한 반면, ‘민간근로자 임금 대비 공무원 임금’이 2005년 이후 지속적으로 내려와 2013년에는 84.5%에 이른 점을 반영하고 있지 못하다. 더군다나, 2010년 공무원연금 개혁으로 인해 공무원연금의 수익비(기여금 대비 공무원연금 수급액의 비율)가 인하된 부분도 반영하지 못하고 있다. 따라서 최근에 생긴 보수의 변화를 반영한다면, 공무원연금을 포함한 공무원의 총보수는 민간근로자의 그것과 비슷한 수준일 것으로 짐작된다.
특히 중하위 공무원들의 경우에는 상대적으로 더 열악한 상황에 처해 있는 바, 민간근로자와의 비교에서 더 낮은 위치를 점할 가능성이 농후하다. 이런 상황에서 공무원연금의 축소는 공무원의 총보수를 민간근로자의 그것보다 낮게 만드는 결과를 초래할 가능성이 매우 높다. 이 지점에서 공무원의 보수체계를 어느 수준에 맞출 것인지에 대한 사회적 합의가 중요해진다. 즉 동일한 학력과 경력을 기준으로 했을 때, 공무원의 총보수가 민간근로자의 그것보다 ‘좀 더 크게’ 할 것인지, 똑같게 할 것인지, 아니면 ‘좀 더 작게’ 할 것인지를 결정하고, 이러한 틀 속에서 공무원연금 개혁 논의가 진행되어야 할 것이다.
만약 공무원의 총보수를 민간보다 ‘좀 더 크게’ 하는 것을 사회적으로 인정한다면, 공무원연금의 축소라는 현행 정부여당의 개혁 방향은 잘못 설정된 것이다. 이미 총보수에서 공무원들은 민간근로자와 비슷한 수준을 받고 있기 때문이다. 반대로 공무원의 총보수를 ‘조금 작게’ 한다는 기준을 인정한다면, 지금의 개혁방향은 일정하게 인정될 수 있는 것이다. 그러나 이 경우에도 문제가 발생한다. 그것은 2016년 이후 들어올 신규공무원에게 국민연금과 동일한 연금체계를 부과하기 때문이다. 즉 이들에게는 공무원연금이 그나마 제공하던 혜택이 없어지는 것이므로 총보수의 격차는 더 커지게 된다.
따라서 핵심은 공무원들에게 제공되는 총보수의 적절한 수준이 얼마인지를 사회적으로 합의하고, 총보수에서 기본급이나 수당과 같은 일반적 의미의 임금과 공무원연금을 어떤 비중으로 조합할 것인지를 결정하는 과정을 거쳐야 ‘올바른 공무원연금 개혁’을 제대로 논의할 수 있다는 것이다. 유럽의 각 나라들은 이러한 관점에서 공무원연금의 구체적 수치들을 설정하고 있다. 하지만 현재 정부여당이 제시한 안들은 이런 조합에 대한 고려가 전혀 없다.
공무원제도의 특수성 반영하는 개혁 필요해
필자는 공무원의 총보수는 민간근로자의 그것보다 ‘조금 높게’ 책정되어야 하고, 기본급이나 수당 등은 민간보다 상대적으로 낮추는 대신에 사회적 분담금의 비율, 특히 공무원연금에 소요되는 정부의 부담금을 높이는 것이 적절하다고 생각한다. 유럽의 경향도 이와 다르지 않다. 그렇다면, 왜 공무원들이 민간근로자보다 ‘조금 높은’ 보상체계를 갖는 것이 타당할까? 그것은 공무원 직위가 갖는 특수성 때문이다.
공무원연금제도는 사회보장 도구로서의 역할과 기능만이 아니라 공동체의 통치기능을 수행하는 제도로 이해되어야 한다. 국가는 공동체를 조직하고 환경의 변화에 맞게 적응하면서 유지된다. 이런 기능을 현장에서 수행하는 것이 바로 공무원이다. 그리고 이것들이 제대로 이뤄지지 않는다면 공동체는 제대로 굴러가지 않는다. 핵심적 기능은 역시 공익의 실현이다. 공동체가 형성∙조직∙유지되기 위해서는 사회구성원들에 의해 공유되는 이익들이 실현되어야 한다. 유럽 대부분의 나라들이 공무원이 따라야 할 제1기준으로 ‘공익의 실현’을 꼽는 것은 바로 그 때문이다. 그리고 ‘공익의 실현’은 무엇보다 중요한 것이기에 공무원에 대한 보상이 민간근로자보다 더 높게 제공되는 것이다.
또한 공무의 실행 과정은 투명하게 이뤄져야 하며, 관련된 정보들은 모든 국민과 해당 이해당사자들에게 전면적으로 개방되어야 하고, 이 과정에서 참여가 전폭적으로 열려 있어야 한다. 그리고 공무원은 이러한 투명성, 개방성, 참여의 확대 등을 과정상의 목적으로 삼고, 이에 합당한 조치들에 대해 항상 고민하면서 제도적 발전을 추진해야 할 역할도 부여받게 된다. 뿐만 아니라 공무원들은 ‘공익 실현’을 위해 각종 신분상의 제약을 받고, 민간근로자보다 높은 직업윤리를 적용 받고, 부패와 권력 오남용에 대한 처벌도 상대적으로 무겁다. 공무원에게 ‘보다 높은’ 보상을 제공하는 것은 이에 대한 반대급부의 측면도 있는 것이다.
이런 기준 하에서 공무원의 총보수를 구성하는 요소들은 다양한 형태로 조합을 이루게 된다. 공무원의 일반적인 임금(기본급, 수당, 상여금 등)의 비중과 공무원연금을 통한 소득의 비중이 결정되어야 한다. 즉 공무원연금 자체가 아니라 총보수체계라는 보다 큰 틀에서 공무원연금의 기여율, 지급율, 수익비, 소득대체율 등이 결정되어야 하는 것이다. 개인적인 판단으로는, 공무원연금이 갖는 사회적 성격과 그것이 제공하는 여러 외부효과들을 고려할 때 일반적인 임금보다는 공적 연금인 공무원연금을 통한 소득이 상대적으로 큰 비중을 차지하는 것이 바람직하다고 생각한다.
재정안정화 기금을 새롭게 도입하자
공무원의 적절한 보상체계에 대한 사회적 합의에 기초하여 제도상의 개혁이 뒤따라야 한다. 우선, 재정안정화 기금의 도입이 필요하다. 현재 문제가 되는 것은 재정적자이기 때문에 이를 해결하기 위해 한시적으로 재정안정화 기금을 만들자는 것이다. 이 기금은 철저하게 ‘공공성의 원리’에 입각하여 운용하도록 해야 한다. 철저하게 이해당사자가 직접 참여하여 결정할 수 있는 제도적 장치를 마련하고, 제도의 운영과 관련된 모든 자료들을 투명하게 공개하도록 해야 한다. 그리고 기금의 운용에 있어서도 안정성에 기반을 두고 금융수익을 추구하도록 해야 할 것이다.
재정안정화 기금의 재원은 여러 통로를 통해 마련한다. 첫째, 과거 정부가 공무원연금으로부터 자의적으로 가져다 사용했던 금액(재해부조금, 사망조위금, 퇴직 및 유족급여 가산액, 퇴직수당 등을 위해 사용한 금액, 공단관리운영비 등 대략 20조가 넘음)을 환수하여 재원으로 활용할 수 있다. 둘째, 연대분담금을 퇴직공무원, 재직공무원, 신규공무원 모두에게 부과하여 재원을 마련한다. 퇴직공무원의 경우에는 연금수령액의 수준에 따라 3분위로 나누고 각각 1, 2, 3%를 적용하며, 재직공무원의 경우에는 기준소득월액의 1%를 일률적으로 부과한다. 셋째, 퇴직공무원에게 재정안정화 기여금을 부과한다(아래 참고). 마지막으로, 재정안정화 기금은 기존의 퇴직수당을 연금화한 정부의 퇴직수당부담액을 통해 재원의 일부를 마련한다. 현재의 공무원연금제도는 연금으로서의 성격과 퇴직금으로서의 성격을 동시에 갖고 있다. 퇴직수당은 상대적으로 박한 대신(민간대비 6.5%에서 최대 39%), 이 부족분을 상대적으로 후한 공무원연금이 보충하는 구조이다. 이러한 비체계성을 제거하기 위해 퇴직수당제도를 폐지하는 대신, 이제까지 퇴직수당으로 제공되던 정부의 퇴직수당부담금을 기준소득월액의 5%(일반적으로 민간기업의 경우 퇴직금을 위한 기업의 비용은 8.33%임)로 변경하여 재정안정화 기금에 적립하도록 하자는 것이다.
재정안정화 기금은 두 가지의 역할을 수행하게 된다. 하나는 퇴직수당을 대체하는 연금을 관리∙운영하는 것으로, 이를 통해 공무원의 연금체계는 기존의 공무원연금제도와 신설된 퇴직연금의 2층을 구성하게 된다. 다른 하나는 기금운용을 통해 얻은 금융수익을 공무원연금의 재정적자를 충당하기 위해 제공하는 것이다. 특히 재정안정화기금은 퇴직연금으로 지출되는 양을 물가상승률과 이자율 등만 고려하여 최소화하고, 나머지 수익을 공무원연금의 재정적자를 메우는 데 사용하게 된다. 이 제도는 현재 퇴직수당에 투여되는 정부 부담금의 수준(기준소득월액의 2.3%)을 5%로 인상하는 효과를 낼 수 있으며, 여러 재원을 ‘공동부담’의 형태로 마련하여 일회적으로 사용하기 보다는 지속적으로 금융수익을 창출하고, 이를 적자를 보전하는 데 사용할 수 있도록 한다.
소득재분배 기능의 도입 및 강화
제도의 개혁은 소득재분배를 위해서도 필요하다. 현재의 공무원연금제도는 소득비례를 원칙으로 하기 때문에 소득재분배 기능이 작동하지 않는다. 사실 사회보험제도는 소득재분배 기능이 상대적으로 약하다는 평가를 받아왔고, 우리나라의 공무원연금제도도 이를 벗어나지 않는다. 따라서 부분적으로 소득재분배 기능은 도입할 필요가 있으며, 우리나라처럼 하위공무원과 고위공무원 사이의 임금소득의 격차가 큰 경우에는 더욱 그러하다(예를 들어, 교육공무원의 경우 입관 초기 임금과 최고 직위 임금 격차가 OECD 국가에서 두 번째로 높다).
소득재분배 기능을 위해서는 크게 두 가지의 제도적 장치가 가능하다. 하나는 공무원연금의 기여-급여체계 내에서 소득재분배를 달성하는 것으로, 국민연금처럼 평균소득액을 연금산식에 첨가하거나 연금의 상∙하한제를 설정하는 것이 그것이다. 새누리당의 안은 공무원의 평균소득을 산식에 도입하는 것을 담고 있는데, 이는 받아들일 수 있는 것으로 여겨진다. 다만, 평균소득액에 적용되는 계수를 0.5로 할 것인지 아니면 다른 수치로 할 것인지는 더 논의를 해야 한다. 상∙하한제의 경우에는 김진수 교수의 안처럼 150만원의 하한선과 350만원의 상한선이 적절한 것으로 판단된다. 일각에서는 상한선 규정이 고위층의 공무원연금으로부터의 이탈을 가져올 수 있다는 우려를 제기하지만, 공무원연금제도가 ‘세대 내 연대’라는 원리와 가치에 기반하고 있기 때문에 이를 무마할 수 있으리라 생각된다.
다른 하나의 장치로는 공무원연금을 지급한 후 그 연금수령액에 여러 형태의 소득재분배 장치를 작동시키는 것이다. 새누리당에서는 퇴직공무원의 연금에 하위, 중위, 고위의 소득수준에 따라 각각 2, 3, 4%의 재정안정화 기여금을 부과하자고 제안했다. 이 또한 일리가 있는 제안이라 여겨진다. 다만, 그 비율이 너무 낮기 때문에 더 세게 부과할 필요가 있다. 예를 들어, 소득수준을 10분위로 나누고 각 분위에 대응하여 1–10%의 기여금을 부과하여 앞에서 제시한 재정안정화 기금에 적립하고 재정적자를 해소하는 데 사용한다.
공무원연금 적자의 현실적 원인 중 하나는 퇴직공무원들이 자신이 부담한 금액보다 많은 연금을 받고 있기 때문인 것은 부정할 수 없는 사실이다. 그리고 이것은 일종의 사전적 협약, 즉 과거 낮은 임금에 대한 보상, 총보수에 있어서의 공무원 우위 등의 정당한 근거에 기반하고 있음도 사실이다. 따라서 공무원연금의 개혁은 기여와 수급 사이의 불균형이 어디까지 용인될 수 있는지에 대한 사회적 합의를 도출하고, 연금수급자들의 양보를 일정 정도 구해야 한다. 사실 기존의 개혁들은 주로 재직공무원과 미래의 공무원들에게 부담을 전가해온 반면, 퇴직공무원에 대해서는 ‘공동부담’을 상대적으로 적게 부과하였다. 그 결과 공무원집단 내에서 세대 간 불평등이 야기되고 있다. 이런 상황은 위에서 제시한 조치들을 통해 수정될 필요가 있는 것이다.
현재의 소득대체율과 지급율 유지하되, 기여율과 정부 부담금 높여야
현재의 공무원연금에 따르면, 공무원과 정부가 각각 기준소득월액의 7%를 부담하고 있다. 그리고 이 기여율로는 지급율 1.9%와 33년 기준의 소득대체율 62.7%를 충족시키기에는 부족하다는 것이 명백해졌다. 그렇다면, 현재의 공무원연금을 구성하고 있는 소득대체율, 기여율, 급여율 등의 핵심적 도구들을 어떻게 변경하는 것이 보다 나은 공무원연금을 만들어낼 수 있을까?
우선, 현재의 소득대체율과 지급율은 그대로 유지하는 것이 바람직하다. 왜냐하면, 주요 국제기구가 제시하는 소득대체율의 적정선이 6-80%이기 때문이다. 지금의 62.7%를 유지하기 위해서는 기여율의 인상은 불가피하다. 따라서 공무원들의 기여율을 7%에서 9%로 인상하는 것을 긍정적으로 검토해야 한다. 결국 새롭게 2층으로 구성되는 연금체계를 위한 전체적인 기여는 공무원 기여 9%, 정부부담금 9%, 그리고 앞 서 제시한 퇴직수당을 연금화하면서 부과하는 정부부담금 5%(거듭 말하지만, 이 기여는 재정안정화 기금에 적립됨)가 된다.
특히 유럽의 여러 나라들과 비교를 했을 때, 우리나라 정부가 부담하고 있는 기준소득월액의 12.7%(7%의 정부부담금 + 2.3%의 퇴직수당부담금 + 3.4%의 적자보전금)라는 수준은 매우 낮은 것이다. 예를 들어, 독일, 프랑스, 오스트리아 등은 모두 50%가 넘고, 영국과 핀란드도 20%를 넘으며 미국도 37.3%에 이르고 있다(KDI, 2014). 따라서 정부가 부담하는 부분을 늘리는 것은 나름대로의 타당성이 있는 조치이며, 앞에서 제기한 퇴직수당 몫을 2.3%에서 5%를 올리더라도 큰 무리는 없어 보인다.
가입기간을 연장하고 연금수급의 개시연령을 늘리는 것은 국제적 수준에서는 일반적인 경향이라고 할 수 있다. 가입기간을 40년으로 연장하고 연금수급 개시연령을 65세로 점진적으로 연장하는 것은 이러한 맥락에서 타당성을 갖는다. 다만 이러한 연장은 공무원의 재직기간과 정년에 대한 고려를 동시에 해야 한다. 일하는 기간을 줄이거나 기존과 유사하게 유지한다면 가입기간 40년을 채우는 공무원은 거의 없을 것이며, 퇴직 후 연금을 수급하는 65세까지의 소득단절은 또 다른 빈곤의 시기를 만들어낼 수 있기 때문이다.
따라서 이러한 문제를 대비할 수 있는 조치들이 뒤따라야 한다(예를 들어, 조기수령을 가능하게 하는 대신 최대한도 50%만을 허락하는 것도 하나의 방안이 될 수 있음). 특히 업무의 특성을 고려하여 가입기간과 연금수급 개시연령은 차등을 둘 필요가 있다. 예를 들어, 소방공무원, 형사나 경찰 등의 현장 중심의 업무는 다른 영역보다 퇴직이 빠를 수 있는 것이므로 이러한 특수성들이 고려되어 제도의 유연한 적용이 이뤄져야 한다.
그리고 지금 당장의 재정적자를 조절하기 위해서는 한시적 적용을 전제로 하는 몇몇 조치가 필요하다. 우선 고액연금자의 연금수령액을 동결해야 하며, 그 대상자는 350만 원 이상의 연금수령자로 한다. 고령화지수(현재 부양률 / 5년 전 부양률)를 연금액의 인상률에 한시적으로 적용하는 것도 필요한 조치이다. 그리고 퇴직 후 임금소득이 있는 경우에는 소득에 비례하여 공무원연금 수령액을 부분 또는 전액을 정지시킬 필요가 있다. 이러한 소득심사의 적용대상은 새누리당의 방안처럼 공직에 한정시키는 것이 아니라, 민간영역에서의 고용에 대해서도 일괄적으로 적용한다.
유럽의 사례들을 통해 배울 수 있는 것 중 하나는 공무원연금의 개혁은 급진적이기 보다는 점진적인 것이 보다 효과적이라는 점이다. 점진적이라는 것은 사회적인 논의의 장이 활발하게 일어나고 다양한 의견들이 제시되고 수정되며 융합되는 과정을 통해 보다 합리적인 대안이 만들어진다는 것을 의미한다. 이러한 맥락에서 이 글은 현재의 공무원연금 개혁논의를 활발하게 하는 하나의 요소가 되길 기대한다.
본 기사는 월간지 <이코노미21> 12월호에 게재된 글입니다.
