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오피니언칼럼
공무원연금 개혁과 국민연금 논의에 대한 고찰사회적합의 경험 축적 청와대 반대로 사라져
이권능 복지국가소사이어티 상근연구위원  |  media@economy21.co.kr
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승인 2016.03.18  20:26:48
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공무원연금 관련 논쟁은 2014년 2월부터 대통령에 의해 표면화됐고, 2014년 10월 새누리당이 공무원연금법 개정안을 발의하면서 본격화됐다. 여야는 지난 12월 국민대타협기구와 국회특위 설치를 합의했고, 올해 1월 구성을 완료하여 석 달간 가동했다. 4월 2일에는 개정안의 내용을 최종적으로 추려낼 실무기구가 구성됐고 5월 2일 합의안이 도출되었으며, 이를 바탕으로 당일 여야의 대표들은 최종 합의문을 발표했다. 합의 내용은 공무원연금 부분과 공적연금강화 부분으로 구성됐다. 하지만 위 합의안은 청와대의 반대에 부딪쳐 결국 5월 6일 국회에서 처리되지 못했으며, 그 과정에서 부정적인 모습들이 드러났다.

공적 노후소득보장 강화 위한 경험 축적 기회 날아가

현재, 위 합의안에 대한 논쟁으로 온 나라가 뜨겁다. 이런 상황은 당분간 지속될 것으로 보인다. 하지만 합의안의 내용과 그것의 효과에 대한 옳고 그름의 판단을 떠나, 과정 자체에 대한 평가가 우선 필요하다. 이유는 두 가지다. 첫째, 사회적 타협이라는 경험상의 문제 때문이다. 우리나라에서 이해당사자, 정부, 여야 정당들이 함께 논의를 하고, 그 내용이 언론을 통해 지속적으로 공개되면서 공론의 장이 형성되고, 결과를 만들어냈던 역사적 사례가 거의 없었다. 따라서 합의과정 자체가 우리나라 정책결정과정의 역사에 적지 않은 긍정적 효과를 줄 수 있는 기회였다. 하지만 청와대의 말 한마디, 여당 내의 일부 세력, 그리고 보수언론의 ‘보험료 폭탄’ 투하 때문에 이 기회가 날아가 버렸다.

새누리당은 지속적으로 국회특위의 역할을 강조했고 상대적으로 사회적 대타협기구의 역할을 축소시키려 했다. 하지만 이번 합의안 도출의 최종 과정에서는 실무기구라는 사회적 타협기구가 내용을 갈무리하고, 이를 여야 대표가 인정하고 받는 모양새였다. 그렇기 때문에 새정치민주연합은 ‘소득대체율 50%와 재정감축분 20%’ 결정이 사회적 합의로 만들어진 것이므로 정치권이 손을 대선 안 되며, 여야 대표의 합의문도 실질적으로 이를 보증하는 것이라고 주장할 수 있었다. 그리고 그 주장이 먹혀들어 최종적으로는 사회적 합의라는 경험 축적이 일어날 것 같았다. 그러나 청와대의 반대로 한 순간에 사라졌다.

단순히 사라진 것이 아니라 그 동안 왜소했던 국민연금을 더욱 초라하게 만들었고, 향후 국민연금 강화라는 사회적 합의의 가능성이 크게 위축되는 효과를 낳을 수 있는 상황이 만들어져 버렸다. 이것이 과정 자체에 대한 평가가 필요한 두 번째 이유이다. 국민연금의 명목소득대체율(퇴직 전 평균임금 대비 국민연금 급여의 비중)이 50%로 인상된다는 소식에 대부분의 언론은 구체적으로 수치가 논의되지 않았던 보험료 인상을 마치 두 배로 결정된 것처럼 떠들어댔다. 그 결과, 우리 국민이 국민연금에 대해 갖는 인식은 유럽에서 국민연금에 대해 갖는 애정의 정도와 점점 더 멀어지고 있는 듯하다.

공무원연금 축소, 결코 작지만은 않아

합의안의 내용 중 우선 공무원연금 개정안의 내용을 보자. 가장 핵심적인 것은 공무원의 기여율과 지급율의 변동이다. 공무원 몫의 보험료율을 의미하는 기여율은 7%에서 9%로 단계적으로 인상된다(2016년 1%p, 이후 2017년부터 2020년까지 각 0.25%p씩 인상). 반면 공무원연금 급여의 크기를 결정하는 핵심적 요소인 지급률은 1.9에서 1.7로 20년 동안 3단계에 걸쳐 인하된다. 이 둘만 보면, 초기에 정부여당이 제시한 변화의 폭보다는 다소 줄어든 것처럼 보인다. 더군다나, 신규 공무원을 국민연금과 동일하게 하겠다는 내용도 포함되지 않았고, 공직자 내의 연금격차를 해소하기 위해 재분배 장치도 도입되었다(국민연금과 비슷하게 공무원 평균기준소득월액을 도입하여, 평균기준소득월액보다 낮은 임금을 받는 공무원은 기존 보다는 더 많은 퇴직연금을 받게 되고, 평균기준소득월액보다 높은 임금을 받는 공무원은 기존 보다 덜 받게 되었다).

재정절감 측면에서도 작지 않은 효과가 예상된다. 추계에 따르면, 이번 안은 70년 기준으로 약 333조원의 재정절감 효과가 있는 것으로, 이는 정부가 당초 제시한 258조원보다 75조원 더 절감되고, 또 새누리당의 방안 보다 24조원 더 절감된다. 특히 이명박 정부 시기의 2009년 개혁안과 비교해 보면, 2009년 안은 30년 동안 30조원의 재정절감을 가져 오지만, 이번 개혁안은 135조원으로 약 4.5배나 차이가 난다. 이를 보면, 공무원의 ‘덜 받는 부분’이 결코 작지 않음을 알 수 있으며, 공무원들의 반대가 일견 이해되기도 한다.

   
▲ 이권능 복지국가소사이어티 상근연구위원

재정절감은 앞서 제시한 ‘기여율-지급율’의 조정에 의한 것도 있지만 여러 가지 세부적인 변화를 통해 나타나도록 구성되었다. 우선, 물가상승에 연동되어 산정되던 기존의 연금액을 향후 5년간 동결하기로 했다. 이는 연금액의 10% 이상은 축소되는 효과를 가져오며, 정부의 주장으로는 향후 30년간 약 37조원의 절감효과가 있다. 특히 연금지급 개시 연령도 모든 재직자에게 65세를 적용함에 따라 5년간 적지 않은 연금급여의 지출액을 축소시켰다. 반면, 기여금의 납부기간은 기존의 33년에서 36년으로 3년 연장되어 공무원으로 하여금 더 많은 연금보험료를 내게 했다. 이외의 주요 변화로는 기준소득월액의 상한이 1.8배였던 것이 1.6배로 하향 조정되었고, 유족연금의 경우에도 모든 재직자들에게 동일하게 60%를 적용하기로 했으며, 연금지급 정지제도도 선거 취임 공무원, 정부 전액출자 및 출연기관에 재취업한 퇴직공무원들에게 확대 적용하기로 했다.

국민연금 소득대체율 인상과 함께 기초연금 강화도 논의해야

시작은 공무원연금에서 촉발되었지만 현재 가장 큰 쟁점이 되는 것은 국민연금이다. 이는 공무원연금법의 개정과 국민연금의 확충을 연동시켰기 때문이다. 쟁점은 세 가지이다. 첫째는 국민연금의 명목소득대체율을 기존의 40%에서 50%로 인상한다는 것이고, 둘째는 이를 위해 국민연금 보험료의 인상이 필수적인데 얼마나 인상할 것인가에 있으며, 마지막 쟁점은 국민연금의 사각지대 해소를 위해 공무원연금 개혁의 재정절감분 중의 20%를 사용하겠다는 것이다.

국민연금의 명목소득대체율은 개혁 때마다 줄어들어(70%->60%->40%), 현재는 ‘용돈 연금’이라는 비아냥거림을 받을 정도로 낮아졌다. 40년 동안 가입하고 평균소득의 40%를 국민연금 급여로 받게 된다. 하지만 노동시장의 조건 때문에 40년 동안 가입한 경우는 거의 없고, 가입기간이 짧아지는 만큼 소득대체율도 낮아진다. 그렇기 때문에 현재 국민연금의 평균급여는 작년 8월 기준으로 대략 32만원에 그쳐 최저생계비의 절반에 불과하다. 이런 상황에서 명목소득대체율 인상이 거론되는 것은 환영할만한 일이다. 명목소득대체율의 인상은 분명히 용돈연금 상태를 벗어나게 하는 일정한 효과가 있기 때문이다.

그러나 공적 노후소득보장을 위해서는 국민연금 하나로만으로 평가할 수는 없고, 현재 운영되고 있는 기초연금과 함께 가장 심각한 문제인 사각지대 해소를 더불어 고려해야 한다. 현재 우리나라의 기초연금은 최대 20만원으로 고정되어 있다. 이 수치는 현행 국민연금의 소득대체율과 비교했을 때 10%에 해당하는 금액이다. 하지만 작년에 제정된 기초연금법은 시간이 지날수록 소득대체율이 떨어지도록 잘못 설계되어 있어서 향후 60년이 지나면 대략 소득대체율 5%에 머물게 된다. 따라서 기초연금은 연금으로서의 기능이 약하고 미래에는 더 약해질 상황이다.

더군다나 현재 국민연금 급여를 받는 노인들은 그 비중이 높지 않다. 지난해 기준으로 국민연금을 받은 65세 이상 노인은 227만 명으로 전체 노인의 34.8%에 지나지 않는다. 3명에 두 명 정도는 현재 국민연금을 받고 있지 않기 때문에 공적연금의 기능을 제대로 수행하지 못하고 있는 실정이다. 이런 상황에서는 기초연금의 역할이 당장의 노인빈곤을 해소하는 데 크게 도움이 된다. 현실적으로 보면, 기초연금의 인상이 더 급한 상황인 것이다.

따라서 공적연금의 소득대체율이 선진국 수준으로 높아져야 한다는 일반적 기준에 따르면 국민연금의 소득대체율 인상이 긍정적인 선택임에도 불구하고, 당장의 노인빈곤 문제를 해결하기 위해서는 적절한 자원의 배분이 필요한 상황임이 고려되어야 한다. 그러므로 공적 노후소득보장의 방법으로 국민연금의 소득대체율 인상과 기초연금의 확충을 유기적으로 함께 검토하고 심사숙고하는 자세가 필요할 것이다. 결국, 공적 노후소득보장은 국민연금과 기초연금의 동시적 강화를 함께 고려할 필요가 있다. 장차 이 부분이 마땅히 정치사회적 합의의 중요한 쟁점이 되어야 하고, 또 그렇게 될 것으로 전망된다.

보험료율 인상은 재정방식 조정과 함께 논의되어야

명목소득대체율 50%에 직결되어 논쟁되는 것은 “보험료를 얼마나 올려야 하는가?”이다. 야당 및 일부 전문가들은 현재 국민연금 보험료율 9%에서 1.01% 포인트만 더 올리면 명목소득대체율 50%에 도달할 수 있다고 한다. 반면, 정부는 현행 9%에서 2배가 넘는 18.85%로 올려야한다고 주장한다. 사실 이 두 주장은 모두 추계상의 구체적인 근거들을 가지고 있다. 단지 추계의 기준에 차이가 있기 때문에 나오는 차이일 뿐이다. 야당의 주장은 현행 국민연금기금이 2060년에 완전히 소진된다는 가정 하에 나온 수치이고, 정부의 주장은 국민연금기금이 2100년 이후에도 균형재정을 유지하는 것을 가정하여 도출한 수치이다.

그렇다면, 위의 두 주장 중 어느 것이 보다 타당한 것일까? 이를 위해서는 공적연금제도의 재정을 어떤 방식으로 운용하는가에 대한 이해가 먼저 있어야 한다. 즉, 국민연금기금이 소진된다면 그 이후로는 국민연금을 어떤 원칙에 의거하여 운영할 것인지가 문제가 되는 것이다. 정부는 야당의 주장대로 보험료율을 10.01%로 올리고 소득대체율을 50%로 하면 2060년에 기금이 소진되기 때문에, 이 시기 이후에도 국민연금제도를 존속시키기 위해서는 그때의 국민연금 가입자들은 25.3%의 보험료율을 부담해야 한다고 말한다. 이것은 틀린 말이 아니다. 하지만 이 주장은 그 사이에 국민연금제도의 어떠한 개정도 고려하지 않은 것이기 때문에 문제라고 볼 수도 있다.

   
▲ 2014년 11월 25일 서울 중구 세종대로 프레스센터 국제회의장에서 ‘공적연금 발전을 위한 사회적 합의기구 구성 촉구’ 기자회견이 열리고 있다. 이 자리에는 신승철 민주노총 위원장, 최두환 한국노총 상임부위원장, 참여연대 안진걸 사무처장, 김남희 복지노동팀장, 이충재 공무원노조 위원장, 김명환 우정노조 위원장, 김정훈 전교조 위원장 등이 참석했다. 사진=뉴시스

한편으로는 현재의 출산율을 높이거나 현재의 사각지대를 획기적으로 해소함으로써 미래의 연금보험료를 낼 기반을 더 많이 확보함으로써 미래의 보험료율을 인하시킬 수도 있다. 무엇보다 더 중요한 것은 현재의 재정방식을 바꾸는 것을 고려해야 한다. 재정방식에는 적립식과 부과식, 그리고 이 두 개의 혼합방식이 있다. 적립방식이란 가입자가 보험료를 내고 이것을 모아 기금을 만들고 이 기금을 다양한 곳에 투자하고 수익을 얻어 연금급여의 재원으로 사용하는 것을 말한다. 즉, 자신이 낸 보험료와 수익을 재원으로 연금급여를 마련하는 것이다. 부과방식이란 현재의 근로세대가 내는 보험료가 현재 연금을 받는 어르신들의 연금으로 넘어가고, 자신의 연금은 미래의 근로세대가 내는 보험료로 충당하는 방식을 말한다. 즉, 자신이 낸 보험료가 직접 자신에게 오는 것이 아니라 세대 간 이전이 이뤄지는 것이다.

우리나라는 위 두 개의 방식이 합쳐진 ‘부분적립식’이다. 사실, 현재 국민연금을 받는 어르신들의 연금은 과거에 자신들이 낸 보험료, 보험료가 모여 만들어진 국민연금기금의 투자 수익, 그리고 현재 근로세대가 내는 보험료 등 총 세 개의 재원을 통해 마련되는 것이다. 하지만 이 방식은 앞서 말한 부과방식으로 완전히 대체하는 것만이 아니라 현재 유럽에서 제도화되고 있는 혼합방식으로의 변화도 가능하다. 예를 들어, 국민연금기금 중 500조원을 가칭 ‘국민연대연금기금’으로 별도로 떼어내고, 이 기금은 장기간 어떠한 경우에도 손대지 않고 오직 수익을 만들어내는 역할을 수행하도록 하며, 이 기금을 제외한 나머지 국민연금기금을 기반으로 보험료율을 새롭게 산정하거나 부과방식으로 완전히 대체하는 방식이 가능한 것이다. 이를 통해 연대연금기금으로부터의 고정적 재원, 자신이 낸 보험료, 다른 가입자(미래의 근로자)가 부담하는 보험료 등 세 가지를 주요 재원으로 하는 국민연금제도를 만드는 것이다.

이러한 제도의 구조적인 변화는 지금부터 논의되어야 하는 것이고, 사회적 합의에 의거하여 점진적으로 또는 전면적으로 제도 변화를 달성해야 한다. 그리고 이것을 전제하면, 그 논의의 출발점으로 2060년 소진을 가정한 10.01%의 보험료율은 전혀 문제가 되지 않는다. 특히, 결코 미래세대에 더 부담을 주는 방식이 아니라 ‘세대 간 연대’에 기초하면서도 노인인구의 증가에 조응하기 위해 현 세대가 일정부분의 부담을 나눌 수 있는 형태로, 새로운 제도의 구성이 가능하다는 점이 강조될 필요가 있다.

사각지대 해소: 최우선적 해결 과제

이번 합의안은 향후 공무원연금 개혁의 재정절감분 중 20%(약 66조원)를 공적연금 강화에 투입한다고 했는데, 이 사안은 상대적으로 별다른 주목을 받고 있지 못하다. 사실 현재 우리나라의 국민연금은 ‘용돈수준’의 연금급여도 문제이지만 더 큰 문제는 국민연금의 사각지대가 너무나 크다는 데 있다. 일반적으로 사회보험으로서의 공적연금은 가입률이 최소한 85%를 넘어서며, 다수의 나라에서는 거의 100에 가까운 가입률을 보인다는 점과 비교해보면, 우리나라의 사각지대 문제는 심각성의 정도가 매우 크다.

일부 보수언론에서는 이 ‘20%’가 명목소득대체율을 50%로 올리는 데 사용될 것이라는 잘못된 보도를 하고 있다. 이 ‘20%’는 다른 곳이 아니라 국민연금의 사각지대를 해소하는 데 사용하기로 합의되었다. 국민연금의 사각지대는 두 종류로 구분될 수 있다. 하나는 국민연금을 가입하지 않거나 못함으로써 발생하는 사각지대가 있고, 다른 하나는 가입을 하더라도 국민연금 급여가 너무 적어서 실질적인 노후소득보장의 기능을 전혀 수행하지 못하는 경우도 있다.

재정절감분 20% 중의 일부는 출산, 육아. 군복무, 실업 등 기존 가입자나 신규가입자의 국민연금 가입기간을 확대하여 실질적으로 받는 연금급여를 높이는 ‘연금 크레딧’에 사용될 예정이다. 즉, 가입하더라도 너무 적은 연금급여를 받는 상황이 발생하지 않도록 하기 위한 것이다. 또 일부는 국민연금에 가입하지 않는 국민들을 국민연금에 가입하도록 유도할 수 있는 각종 사업에 배정될 예정이다. 현재 우리나라는 비정규직, 영세사업장 근로자, 영세자영자 등의 취약계층에서 특히 국민연금 가입이 저조한 상황이다. 이들에게 국민연금 보험료를 지원함으로써 국민연금에 들어설 수 있도록 하는 데 사용할 예정이다. 지금의 ‘두루누리 사업’ 강화가 그 예일 수 있다.

국민연금 사각지대 해소에 대한 구체적 논의가 공론화되지 않았다는 점도 문제지만, 더 심각한 문제는 재원의 크기에 있다. 사각지대를 해소하기 위한 66조원의 재원은 향후 70년에 걸쳐 사용될 예정이다. 지금 당장 사각지대 해소가 필요함을 고려한다면 미래의 재원투입은 그다지 실효성이 높지 못하다. 더군다나 매년 투여할 수 있는 재원은 9천억원 안팎이 될 것인데, 그 비용으로는 사각지대 전반을 해소하기에는 크게 미흡하다. 따라서 사각지대 해소의 실질적인 효과를 담보하기 위해서는 공무원연금의 재정절감분과는 상관없이 별도의 재정배분이 반드시 있어야 하며, 그것도 시급하게 마련되어야 한다. 

본 기사는 월간지 <이코노미21> 434호(2015년 4월호)에 게재된 글입니다.

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