지방자치 선거가 6개월도 채 남지 않았다.
지방선거 후보자들에게는 새해의 타종소리가 선거의 시작을 알리는 총성처럼 들렸을지도 모른다.
이미 몇몇 광역자치단체장 후보들을 중심으로 물밑 표밭 경쟁이 시작돼 선거 열기가 서서히 달아오르고 있다.
지난 1995년 전면적으로 도입된 지방선거는 ‘풀뿌리 민주주의’라는 찬사를 받으며 지역주민들의 정치의식을 높이는 데 큰 기여를 해온 게 사실이다.
획일적인 중앙정부의 지시를 이행하기 위해 면피용으로 실시하는 정책도 많이 없어졌다.
무엇보다 지방자치 선거 이후 지방공무원들의 태도가 눈에 띄게 달라져 민과 관 사이의 벽이 많이 허물어졌다.
하지만 지방자치 선거가 지방경제에 얼마나 도움이 됐는지에 대해서는 회의적인 시각이 적지 않다.
오히려 사업타당성이 부족한 공단 건설이나 지하철 건설 등으로 대개의 지역경제는 적자에 허덕이고 있다.
여기에다 선거를 앞두고 무리한 공공건물 신축 등 선심성 예산마저 겹쳐 가뜩이나 어려운 지역재정을 멍들게 하고 있다.
지역경제도 선거라는 정치변수에 휘둘리고 있다는 점에서 중앙경제와 닮은꼴이다.
선거날짜가 가까워지면서 지방자치단체들은 지역경제에 실질적으로 도움이 되는 사업보다는 당장 눈앞에 보이는 ‘전시용’ 사업에 매달리게 마련이다.
대표적인 게 청사나 문화예술회관, 체육회관, 군민회관 등 공공건물 건축사업을 벌이는 것이다.
지자체 선거가 시작된 이후 대부분의 광역자치단체들은 신청사를 짓는 데 몇백억원의 재원을 아낌없이 투입하고 있다.
예술회관이나 체육회관 건축계획을 앞당겨 발표하는 사례도 적지 않다.
인구는 줄지만 경로당은 계속 짓는다
경북 예천군은 인구가 계속 줄어들고 있는데도 지난해만 군비가 80%나 지원되는 경로당 11개, 마을회관 4개를 새로 지었다.
광주에서도 지난해 각 구마다 문화예술회관 1개씩을 짓겠다고 나섰다.
하지만 지역시민단체에서는 현재 수요를 고려할 때 예술회관은 시 전체에 1~2개 정도만 있으면 충분하다고 말한다.
예술회관을 구별로 따로 짓는 것은 예산낭비라는 것이다.
광주 남구가 짓고 있는 남구종합예술회관은 재원이 부족해 어려움을 겪고 있다.
광주 서구 역시 예술회관 건립을 추진하다가 시의 사업보류 결정으로 사실한 무산된 상태다.
실제 행정자치부에서 지난해 12월 발표한 조사결과에 따르면 구민회관이나 복지회관, 마을회관 등 공공회관 3207개 가운데 906개가 95년 민선 자치단체장 출범 이후 ‘치적 과시용’으로 신축됐다.
면단위 복지회관 425개소는 농촌 인구 감소로 이용인구가 거의 없는 상황이고, 마을회관 1229곳은 운영프로그램이 부실해 마을회관으로서의 기능을 상실하고 있는데도 말이다.
대부분의 공공회관이 애초부터 면밀한 검토없이 지어졌다는 얘기다.
한 지역시민단체 관계자는 '자치단체장들이 공공건물에 이름을 새겨놓기 위한 치적 과시용 성격이 짙다'고 비판한다.
지방자치단체들은 항상 재원부족을 호소한다.
지역경제에 도움이 되는 신규사업을 하려고 해도 투자할 돈이 없다고 주장한다.
하지만 이처럼 선심성·전신용 사업으로 들어가는 돈은 뒤로 살짝 감추고 싶어한다.
그나마 공공건물이 ‘푼돈’이라면 ‘지하철 건설’은 지자체 재원을 낭비하는 ‘돈먹는 하마’라고 할 수 있다.
현재 부산, 대구, 광주, 대전 등 대부분의 광역시가 경쟁적으로 지하철 건설에 매달리고 있다.
예컨대 97년에 착공한 광주 지하철은 12.9km 1단계 공사가 90% 정도 완료된 상태다.
그런데 지하철 총 사업비로 현재까지 광주시 1년 예산과 맞먹는 1조5천억원이 들어갔다.
광주 경실련 관계자는 '사업 추진 당시 재원 마련 대책이나 타당성 검토가 부족한 상태에서 광주만 지하철이 없으면 되겠느냐는 논리에서 공사가 시작됐다'고 밝힌다.
지하철은 돈먹는 하마
삼성경제연구소 박용규 수석연구원은 지하철 건설이 대표적인 재원낭비 사례라고 잘라 말한다.
대구 지하철이 적자를 보고 있는 상황에서 광주나 다른 도시의 지하철이 수익을 낼 리는 없다는 것이다.
'대구의 경우 1호선 지하철 공사가 끝나고 2호선 건설을 계획하고 있습니다.
대구시는 대구 지하철이 전국에서 가장 쾌적한 지하철이라고 선전합니다.
하지만 사실은 승객이 별로 없기 때문에 쾌적한 것이죠.'
그는 몇조원의 사업비가 들어가는 지하철이 정말 지역에 필요한지를 곱씹어봐야 한다고 지적한다.
광역시가 안고 있는 부채의 상당부분은 지하철 공사 때문이라는 것이다.
지하철은 자자체가 타당성과 수익성에 대한 고려없이 자존심만으로 무리하게 추진한 대표적인 사업이라고 할 수 있다.
지방정부의 재정을 압박하고 있는 것은 지하철 공사뿐만이 아니다.
신시가지 조정사업, 택지개발 사업 등도 '일단 벌여놓고 보자'는 사업방식 때문에 문제가 되고 있다.
대전광역시에서 추진하고 있는 ‘서남북권 택지개발 사업’도 사업타당성을 의심받고 있다.
대전참여자치연대 관계자는 '대전 주택보급률이 이미 포화상태'라며 택지개발이 꼭 필요한 사업인지 의문스럽다고 말한다.
'대전이 90년대 조성한 ‘분산 신시가지’도 외부 주민과 업체가 이주한 것이 아니라 대전 안에만 인구이동이 일어났습니다.
그 결과 구시가지는 황폐해지다시피 했습니다.
지역 내의 불균형만 조장한 것이죠.'
IMF 구제금융 이후 대전뿐만 아니라 대개의 광역시에서는 지방 건설업 육성과 지방세(취득세·등록세) 확보 명목으로 택지개발사업에 열을 올렸다.
하지만 수도권을 제외하고 대부분 지역의 주택보급이 포화인 상태에서 지방 택지개발사업은 95%가 적자를 면치 못하고 있다.
때문에 민간 사업자가 택지개발사업을 추진하는 경우는 드물고, 대개는 지방자치단체가 토지개발공사나 주택공사와 함께 사업을 추진하고 있는 실정이다.
하지만 이마저도 분양률이 저조하다.
사업 많이 따낼수록 선거에 유리
지방자치단체들이 이처럼 대규모 사업에 눈독을 들이는 이유는 중앙정부로부터 지원자금을 많이 따내야 다음 선거에서 표심을 끌어안기가 쉽기 때문이다.
사업을 많이 따낼수록, 특히 대규모 사업을 많이 따낼수록 현직 지방단체장들이 선거 때 내세울 업적이 그럴듯해지는 것이다.
이 때문에 지자체에서는 지원금액을 조금이라도 더 따내기 위해 지역개발사업 규모를 부풀리고, 이 과정에서 인구증가율이 고무줄처럼 늘어나기도 한다.
한 지역경제 전문가는 '지자체에서 추정하는 인구를 액면 그대로 반영하면 2020년 우리나라 인구는 1억에 이르게 된다'고 비꼰다.
2020년 통계청 추정치가 5065만인 것을 보면 얼마나 부풀리기가 심한지를 알 수 있다.
물론 지역 차원에서 벌이는 지하철 공사나 대규모 택지조성이 나름의 경제적 효과가 있는 것은 사실이다.
지역 건설경기를 부양하고 고용을 창출하는 데 어느 정도 기여하는 것이다.
문제는 똑같은 액수의 돈을 들여도 투자대상과 투자 우선순위에 따라 효과가 확연하게 차이난다는 점이다.
중앙대 산업경영대학원 허재완 교수는 '지역경제의 규모에 어울리지 않게 덩치가 큰 사업들이 지차제의 발목을 잡고 있다'고 말한다.
지하철공사나 지방도로, 지역공단의 경우 30~50% 정도만 중앙정부에서 재원 지원을 한다.
나머지 재원은 지방정부에서 자체 조달하거나 민간투자를 유치해야 한다.
하지만 지방 재원은 한정돼 있고, 민간자본은 수도권에 비해 경제기반이 취약한 지방에 투자를 꺼리기 마련이다.
결국 자기 지역의 경제적 능력을 고려하지 않고 몸집이 커진 사업은 재원부족으로 중단되거나 규모가 축소되거나 빚만 떠안기 마련이다.
그 과정에서 지자체의 재정부담이 가중되는 현상이 발생하는 것이다.
외자유치 실적에 대한 ‘뻥튀기’ 역시 전형적으로 선거를 의식한 실적 위주의 지방정치라고 할 수 있다.
제주도는 지난 3년 동안 도의 적극적인 노력으로 외국기업의 투자의향액이 35만달러에 이른다고 밝힌 바 있다.
하지만 지난해 가을 국정감사에서 대한무역투자진흥공사가 제출한 자료에 따르면 실제 도착한 외국 자본은 4천만달러에도 미치지 못하고 있다.
강원도 역시 지난 98년 외자유치로 춘천시 의암호에 대규모 관광사업단지를 만들겠다며 투자유치기획단을 새로 만들고 전문가도 3명이나 특채했다.
하지만 애초의 홍보와는 달리 지금까지 성과가 거의 없는 상태다.
시민단체들은 해외에 나가 투자유치설명회를 연다며 예산만 낭비한 것 아니냐는 비판을 하고 있다.
이 때문에 일부에선 지자체의 부실한 경제운영 능력과 이를 견제할 세력이 없다는 이유를 들어 중앙정부가 통제를 강화해야 한다고 주장하기도 한다.
실제 정부와 여당은 지난해 정기국회에서 자치단체장에 대한 주민청구 징계제, 자치단체 부단체장의 국가직 전환 등 지방의 권한을 축소하는 방향으로 지방자치법 개정을 검토하기도 했다.
하지만 지역문제 전문가들은 이 역시 올바른 대안은 아니라고 지적한다.
광주발전연구회 이건철 연구실장은 '지방정부의 재정과 행정권이 중앙정부에 여전히 종속된 상황에서 지방자치단체의 정책능력만 탓해서는 곤란하다'고 말한다.
지난해 전국 광역자치단체의 평균 재정자립도는 57.6%에 불과하다.
이런 상황에서 지방정부의 정책 운영 수단은 제한될 수밖에 없다는 것이다.
인천지역발전연구소 허동훈 지역경제실장도 '지방 재정구조 틀을 바꾸지 않는 한 지방정부는 중앙정부에 계속 의존하게 되고, 사업을 현실에 맞지 않게 부풀리는 경향도 계속될 것'이라고 지적한다.
취득세, 등록세 등 일회용 세금이 대부분인 현재 상황에선 지방정부가 기업 유치보다 택지개발사업을 선호하는 게 당연하다는 것이다.
허 실장은 지자체 재원 확충을 위해 국세로 흡수되는 소득세와 부가가치세 일부를 지방세로 전환할 필요가 있다고 주장한다.
지역 경제 전문가 키워야
이와 함께 지방정부의 경제전문가를 육성하기 위한 제도 마련도 병행해야 한다는 지적이다.
일반 행정공무원이 2~3년 순환직으로 경제부서를 맡다보니 지방경제정책은 당연히 전문성이 떨어질 수밖에 없다는 것이다.
IMF 사태 이후 유행처럼 번진 통상협력 부처에도 전문가는 아예 없거나 기껏해야 외부에서 수혈한 한명 정도다.
게다가 경제관련 부서는 총무나 인사부서에 비해 승진에서 밀리고, 전문적인 능력이 필요해 기피대상 1순위에 속한다.
경제분야에 근무하는 한 광역자치단체의 공무원은 '출퇴근 시간도 불분명하고, 몸으로 부딪히며 지식을 쌓아가야 하는 상황에서 사명감 하나로 버티고 있다'고 호소한다.
중앙대 허재완 교수도 '지방 경제관료들의 전문성이 부족하기 때문에 선거를 의식한 자치단체장들의 선심성 사업, 과대포장된 경제정책을 배제하기가 힘들다'고 지적한다.
지자체들이 무리한 사업을 펼치는 것을 선거 때문이라고 일방적으로 매도할 수는 없다.
건설경기의 침체와 지방 유통의 붕괴, 아무도 거들떠보지 않는 열악한 인프라, 여전히 강한 고리로 남아 있는 중앙집권적인 구조 등으로 인한 지역경기 침체가 문제의 본질일지도 모른다.
하지만 가뜩이나 적은 예산을 지자체들이 선거를 의식해 방만하게 사용할 경우 지역경제가 더 피폐해질 것은 뻔한 이치다.
투자와 전시행정을 명확하게 구분해야 하는 이유도 여기에 있다.
한국개발연구원(KDI)의 최근 보고서에 따르면 이번 월드컵 준비에는 모두 3조4707억이 지출됐다. 이 가운데 1조9503억원이 경기장을 짓는 데 쓰였다. 국고에서 2714억원, 국민체육진흥기금 2103억원 등 4817억원을 중앙정부에서 지원했고, 나머지는 개최도시에서 재원을 마련했다. 때문에 월드컵 경기장 건설은 예산부족에 시달리는 지자체로서는 ‘등골 빠지는’ 사업이었다. 힘들게 경기장을 마련한 만큼 서울, 인천, 수원, 대전, 부산, 대구, 울산, 전주, 광주, 서귀포 등 대회가 열리는 10개 지자체는 대회 유치를 계기로 지역경제를 활성화시키겠다는 각오다. 월드컵 개최로 기대되는 경제적 효과는 부가가치생산(GDP)이 약 5조3천억원, 고용창출은 약 35만명이다. 경제적 효과는 경기장, 주변도로 등 부대시설 건설과 해외 관광객의 소비지출로 창출되는 직접 효과와 전세계에 지역을 알리는 잠재적인 마케팅 효과로 구분한다. 월드컵 준비가 마무리 단계인만큼 부대시설 건설부문의 경기활성화 효과는 대부분 지역경제에 반영됐다고 보면 된다. 이제 관광객의 소비지출을 어떻게 늘리느냐가 관건인 것이다. 이에 따라 지자체들은 다양한 관광 프로그램 개발하고 지역 특색을 살릴 수 있는 이벤트를 기획하는 등 관광객을 맞기 위해 만반의 준비를 하고 있다. 중국 경기가 열리는 서울, 광주, 서귀포는 다른 도시들보다 상대적으로 유리한 입장이다. 서귀포는 중국, 브라질 경기가 열리는 6월8일 하루에만 4만3천명이 지역을 방문할 것으로 보고 있다. 광주시도 월드컵 기간 동안 중국인에게 광주를 효과적으로 알리기 위해 대대적인 중국 마케팅 사업을 벌일 계획이다. 하지만 지자체의 기대와 달리 월드컵의 경제적 파급효과에 대해 회의적으로 보는 전문가들도 적지 않다. 삼성경제연구소 박용규 수석연구원은 '월드컵이 지역경제를 활성화할 것이라는 막연한 기대감이 지나치게 크다'며 '지역경제에 마치는 월드컵 효과는 제한적이다'고 말한다. 이미 월드컵 특수는 대부분 지방 경기에 반영됐고 관광 특수도 기대할 것이 못 된다는 주장이다. 박 연구원은 차라리 당장의 경기 활성화 효과보다는 월드컵의 잠재적 효과를 활용하는 방안을 강구할 필요가 있다고 주장한다. 지자체에서 월드컵에 대비해 개발한 관광상품과 지역 마케팅 행사의 성과를 지역에 안착시키는 작업이 필요하다는 것이다. 월드컵 이후 경기장 활용방안을 연구하는 것도 시급하다. 연간 운영비가 25억~30억원이 드는 축구전용구장이 지역의 애물단지로 전략할 수도 있기 때문이다. 월드컵에 지역경제의 발목을 잡히지 않기 위해 치밀한 전략이 필요한 시점이다. 김호준 기자 hojun@economy21.co.kr |
지방자치단체장과 지방의원을 동시에 뽑는 제3회 지방선거는 법정선거일에 따라 올해 6월13일 치러진다. ‘공직선거 및 선거부정 방지법’ 제34조에서 '지방의회의원 선거 및 지방자치단체장의 선거는 그 임기만료일 전 30일 이후 첫번째 목요일에 실시한다'고 규정하고 있기 때문이다. 특히 이번 지방선거는 대통령선거를 6개월여 앞두고 치러지는 ‘전초전’ 성격이 짙어 더욱 열기가 뜨거울 것으로 보인다. 문제는 월드컵 기간(5월31일~6월30일) 중에 선거가 치러진다는 것이다. 민주당은 그동안 월드컵을 준비해온 단체장들이 경기를 치르는 것이 행정공백을 최소화하는 길이라고 주장한다. 자칫하면 낙선 단체장이 행사 준비를 계속 주관하는 경우가 생길 수 있고, 이 때문에 월드컵 준비가 소홀해질 수도 있다는 것이다. 이에 비해 한나라당은 월드컵과 지방선거를 같은 시기에 치를 경우 단체장들이 월드컵 운영이나 안전대책보다는 지방선거 승리에만 신경쓴다며 선거일정을 5월9일로 앞당기자고 주장한다. 또한 선거기간 중 상대방에 대한 비난과 대립이 생기는데 이를 외국인들한테 보여줄 필요가 있느냐는 주장도 펼치고 있다. 여야가 이런 표면적인 이유들을 내세우고 있지만 속셈은 서로 딴 데 있다. 월드컵 열기를 선거에 활용하려는 여당과, 이를 차단해보려는 야당의 계산이 엇갈리고 있는 것이다. 여야 합의로 선거일정을 바꿀 수 있는 여지는 아직 남아 있다. 하지만 지금 상황에서는 일정을 바꿀 가능성이 거의 없어 보인다. 우선 한나라당이 선거일정을 더이상 쟁점화하고 싶어하지 않는 눈치다. 게다가 선거일 180일 전부터 기부행위를 금지하는 선거법에 따라 지난해 12월15일부터 입후보 예정자의 기부행위를 제한하는 등 선거 일정이 이미 진행되고 있다. 이용인 기자 dragon@economy21.co.kr |
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