<특집2 - 한반도 신경제질서 - 인도-태평양전략②>

이 기사는 월간지 ‘이코노미21’ 1월호에 게재된 글입니다. 기사량이 너무 많아 한번에 읽기에 부담된다는 독자들의 의견을 반영해 두 번에 걸쳐 게재합니다. 인도-태평양전략, 일대일로 그리고 신남방정책①에 이어집니다. - 편집자 주

트럼프의 자유롭고 개방적인 인도-태평양

조금 늦었지만 미국이 뛰어든 이상, 인도-태평양전략은 미국의 구상에 의해 좌우될 가능성이 크다. 이제 트럼프 행정부의 인도-태평양전략을 살펴보기로 한다.

오바마 행정부의 아시아 중시(pivot to Asia) 정책은 아시아-태평양지역에서 인도-태평양지역으로 시야를 변경하는 것이었다. 그러면서 인도를 인도-태평양지역의 주요 축으로 설정하였다. 이에 따라 이전부터 진행되어 왔던 양국간의 전략대화를 전략대화 및 경제대화로 격상시키고 양국관계를 최상의 정치적 수준까지 끌어올린다는 구상을 추진하여 왔다.

이어서 2017년 트럼프 대통령은 ‘자유롭고 개방적인 인도-태평양전략(FOIP: Free and Open Indo-Pacific strategy)’을 천명하기에 이른다. 여기에서 인도-태평양전략의 두 가지 원칙을 제시하였다. 즉 자유(freedom)와 개방(openness)의 원칙이다. 자유란 타국의 강요로부터의 자유, 주권 보장, 규범에 따른 질서, 분쟁 해결 등을 의미한다. 또한 개방이란 공유자원(commons)의 개방, 물류 개방, 개방된 투자와 무역 등을 의미한다.

얼핏 보면 당연한 이야기 같지만 여기에는 중요한 개념들이 포함되어 있다. 즉 중국의 일대일로를 정조준하고 있다. 일대일로의 추진과정에서 나타난 큰 문제 중 하나는 참여국에 대한 중국의 영향력 강화와 이를 통한 참여국의 주권 침해 우려가 있다. 따라서 FOIP의 자유 원칙은 그 가능성을 제거하겠다는 것이다. 또한 일대일로를 통하여 중국이 이 지역의 인프라를 배타적으로 지배할 가능성을 우려하고 있다. 따라서 FOIP의 개방 원칙은 이를 차단하겠다는 것이다. 예를 들어 공유자원의 개방은 해안선, 항공로, 사이버공간의 개방을 의미하고, 물류의 개방은 지역 내 성장과 통합을 촉진하는 연결망(connectivity), 즉 인프라의 개방적인 활용을 의미한다.

경제 분야를 중심으로 살펴보면 미국의 FOIP는 크게 세 분야로 이루어져 있다. 즉 무역, 투자, 인프라(infrastructure/connectivity)이다. 첫째 무역 분야에서는 무역장벽을 낮춤으로써 자유롭고(free), 공정하며(fair), 호혜적인(reciprocal) 무역을 촉진하겠다는 것이다. 공정성과 호혜성이 주목할 만한 개념인데, 트럼프답게 무역수지 균형을 염두에 둔 듯하다. 둘째 투자 분야에서는 민간자본의 자유로운 이동을 촉진하기 위한 국제투자규범에 초점을 맞추고 있다. 셋째 인프라 분야에서는 인프라 건설을 위한 자금 조달이 초점인데, 여기에도 투명성과 환경문제 등이 강조되어 있다.

미국의 인도-태평양전략에 대한 반응

2018년 APEC 정상회의 때 미국의 펜스 부통령은 다음과 같이 말했다. “우리는 파트너를 채무의 바다에 빠뜨리지 않는다. 우리는 당신들의 주권을 두고 강요하거나 협상하지 않는다. 미국은 공개적으로, 공정하게 거래한다. 우리는 제한적인 벨트(belt)나 일방적인 길(road)을 제시하지 않는다.”

일대일로에 대해 불만을 갖고 있던 동남아시아 나라들로서는 환영할 만한 발언이었다. 하지만 그들은 미국의 인도-태평양전략이 미흡하다고 생각하는 경향이 있다. 아세안, 인도와 일본의 입장을 무역, 투자, 인프라의 세 분야로 나누어 살펴보기로 한다.

첫째 무역의 활성화를 추구한다고 하지만 트럼프 행정부의 행동을 보면 미심쩍은 부분이 많다. 예를 들어 오바마 행정부는 TPP를 추진했으나 트럼프는 집권하자마자 TPP에서 탈퇴했다. 이는 트럼프 행정부가 다자간 협상보다는 양자간 협상을 선호하고 있음을 의미하는데, 언제나 그렇듯이 양자간 협상은 강대국에게 유리하다. 그러므로 동남아시아 나라들은 트럼프의 양자주의(bilateralism)가 무역 촉진과 충돌하는 것으로 받아들인다.

트럼프 행정부의 통상정책은 온통 무역수지 적자에 맞추어져 있다. 대표적인 예가 미중 무역전쟁이다. 그런데 미중 무역전쟁은 중국이 동남아시아 나라들로부터 원자재를 수입하여 가공한 후 이를 미국에 수출하는 통로를 축소시킨다. 결국 동남아시아의 대중국 수출이 타격을 받고 있는 것이다. 게다가 개도국에 대한 특혜관세를 철폐하려는 미국의 움직임은 동남아시아 나라들을 긴장시키고 있다. 트럼프가 주도하는 무역전쟁의 접근법에 대해서는 동남아시아 나라들뿐만 아니라 일본도 비판적이다. 일본은 국유기업에 대한 보조금과 지원, 외국인 투자 기업에 대한 기술 이전 강요 등 중국의 불공정한 무역을 바로 잡고, 규범에 입각한 대응을 해야 한다고 생각한다, 하지만 트럼프는 오로지 자국의 무역수지에만 관심이 있다고 생각한다.

둘째 미국은 인도-태평양 국가들이 합의할 만한 국제투자규범을 만들기 위해서 협력할 것인가? 이에 대해서도 의문이 많다. 가장 많이 거론되는 문제는 다음과 같다. 2018년 미국 의회에서 FIRRMA라는 법안이 통과되었다. 이 법에 의해 CFIUS(Committee on Foreign Investment in US)라는 기관에게 막강한 권한이 부여되었는데, 이 기관은 미국의 국가안보에 영향을 미칠 수 있는 미국기업에 대한 외국인의 인수를 심사한다. CFIUS는 90일 이내에 승인 여부를 심사하며, 현재는 항공, 반도체, 통신 등 3개 산업에 속하는 미국기업의 인수로 국한되어 있다. 물론 향후 다른 분야로 확대될 가능성은 충분히 있다. 사실 이 법안은 자본의 자유로운 이동을 제한하는 것이다. 게다가 유학생 등 사람의 이동, 국제적인 공동연구, 국가 간 기술이전 등에도 부정적인 영향을 미칠 것으로 우려되고 있다. 그렇다면 이런 법안을 제정한 미국이 인도-태평양지역에서 자본의 자유로운 이동을 보장하는 국제투자규범을 만들 수 있을까? 동남아시아 나라들과 일본은 국제투자규범과 관련하여 미국의 일방주의를 우려한다.

셋째 인프라 투자의 문제이다. 인프라 투자는 아세안과 인도가 가장 원하는 것이다. ADB의 추정에 따르면 2016~2030년 동안 이 지역의 인프라 건설에 필요한 자금은 1조 7천억 달러나 된다고 한다. 하지만 세계은행, ADB 등 국제개발금융기관의 자금공급은 소요자금의 2.5%에 불과하다고 한다. 그러므로 미국이 투명한 방법으로 인프라 투자를 늘려준다면 이 지역 국가들에게는 더 없이 좋은 일이다. 이를 잘 알고 있는 미국은 BUILD법안(Better Utilization of Investments Leading to Development Act)을 통과시키면서 인도-태평양지역의 인프라 투자를 지원할 계획이다. 하지만 BUILD에 따라 미국이 투자하게 될 금액은 일대일로의 1조 달러에 비하면 너무 적다고 알려져 있다.

중국과 달리 미국의 해외 인프라 투자에는 민간자본의 참여가 압도적으로 중요하다. 2016년 미국의 법인저축은 1조 7천억 달러이며 이 중 1조 2천억 달러가 해외에 투자된다고 한다. 물론 인도-태평양 나라들은 그 자금이 그들 지역의 인프라에 투자되기를 기대할 것이다. 하지만 그렇게 쉬운 일은 아니다. 민간자본은 사업성과 신용등급을 엄밀하게 평가한 후 투자한다. 게다가 이를 뒷받침하기 위해서는 은행시스템이 적절하게 작동해야 한다. 하지만 이 지역의 인프라 투자가 그것을 충족할 수 있을지는 미지수이다. 사실 AIIB의 상당수 프로젝트 파이낸싱은 ADB 등이 경제성 부족 때문에 포기했던 것이었다. 또한 1990년대 말 아시아 외환위기의 충격도 크게 작용하였다. 미국의 민간자본은 이 지역의 인프라 투자가 매우 위험하다고 생각한다. 결국 인도-태평양 나라들이 원하는 만큼의 인프라 투자는 쉽지 않을 것이다.

인도-태평양전략의 전망

동남아시아 나라들은 일대일로에 대해 우려를 갖고 있음이 분명하다. 하지만 미국의 인도-태평양전략에도 불만이 있다. 구체적인 실행계획이 없고 심지어 공허하다는 것이다.

중국의 일대일로는 경제성이 낮은 인프라에 과도하게 투자하는 위험을 안고 있다. 이로 인해 참여국들은 채무위기에 시달릴 것이며, 중국에 경제적으로 종속될 수도 있다. 그렇지 않아도 중국의 영향력 확대가 우려되는 상황에서 경제성은 낮고 투명성이 결여된 인프라 투자는 참여국들에게 큰 위험이 아닐 수 없다. 그러므로 일대일로를 좋은 말로 평가하자면 ‘성급하고 무리하게 진행되고 있다’. 천문학적 금액을 투자하여 고속도로를 건설하였는데, 고속도로가 텅 비어있을 수도 있다. 경제성과 투명성은 일대일로가 해결해야 할 과제이다.

반면에 미국의 인도-태평양전략은 그러한 우려를 수용하려 한다. 하지만 인도-태평양전략과 트럼프 행정부의 통상정책 사이에는 아무래도 부정합이 있어 보인다. 트럼프 행정부는 오로지 자국의 무역수지에만 관심이 있는 것 같다. 그러므로 아세안과 인도가 원하는 만큼 무역과 투자의 촉진, 인프라 투자가 이루어질지는 미지수이다. 쉽게 말해 자유롭고 개방적인 인도-태평양은 좋지만 트럼프의 일방주의적 접근은 싫어한다고 말할 수 있다.

인도-태평양전략은 일본의 아베 수상이 처음 제기했고, 구체적인 사업들도 주로 일본에 의해 추진되고 있는 것으로 보인다. 일본은 정치적 고려를 숨기고 있지 않지만 어차피 이 전략의 성패가 경제분야에서 이루어질 것임을 잘 알고 있다. 일본도 트럼프 행정부의 일방주의에 대해 우려하고 있는데, 그 점에서는 동남아시아 나라들과 같은 입장이다. 따라서 일본은 아세안 및 인도와의 협력을 통해 독자적인 노력을 기울일 것이다. 트럼프 대통령은 1 대 1로 거래하듯이 통상정책을 시도한다. 반면에 일본은 규범을 만들고 규범에 기반한 통상정책을 추구한다. 그런 점에서도 아세안과 인도는 트럼프의 미국보다 아베의 일본을 선호한다.

만약 미국이 트럼프식 일방주의와 자국우선주의에서 벗어나 규범에 기반한 접근법을 선택한다면 아세안과 인도는 크게 환영할 것이다. 따라서 미국의 차기 대통령 선거는 중요한 분기점이 될 수도 있다. 하지만 그렇지 않을 경우도 예상해야 한다. 만약 미국의 접근법이 달라지지 않는다면, 미국의 역할은 제한될 것이고 인도-태평양전략은 일본이 주도하고 인도가 협력하며 아세안이 참여하는 낮은 수준의 소규모 전략이 될 수도 있다. 따라서 현재까지 인도-태평양전략을 평가하면 다음과 같다. 이 지역국가들이 모두 공감하지만 트럼프의 일방주의로 인해서 구체적인 사업들이 ‘너무 신중하고 너무 더디게 진행되고 있다’고 말할 수 있다.

도식적으로 비교하면 일대일로는 경제성과 투명성을 무시한 채 성급하게 진행되고 있으며, 인도-태평양전략은 트럼프의 일방주의로 인해서 너무 신중하게 진행되고 있다. 결국 미국의 접근법이 달라지지 않는다면 인도-태평양전략의 실질적인 내용은 일본에 의해 주도될 가능성이 높다. 그리고 우리는 인도와 아세안이 일본에 대해 갖고 있는 신뢰를 직시해야 한다.

신남방정책을 중시해야 한다

우리나라에게 인도-태평양지역이 얼마나 중요한가는 <그림2>를 보면 쉽게 알 수 있다. 지역별 경상수지의 추이를 보여주고 있는데, 현재 우리나라가 흑자를 보이고 있는 나라는 동남아시아, 중국, 미국이고 적자를 보이고 있는 나라는 EU와 일본이다. 2012년 이후 EU와의 경상수지가 흑자에서 적자로 반전된 것이 눈에 띄지만 이를 제외하면 흑자국과 적자국의 패턴은 2000년 이후 유지되고 있다. 하여간 이 그림에서 가장 중요한 사실은 우리나라의 경상수지 흑자에서 가장 큰 비중을 차지하는 나라가 중국이 아니라 동남아시아라는 점이다.

중국으로의 수출과 동남아시아로의 수출은 비슷한 점이 많다. 관세청 자료에 따르면 수출품을 소비재, 원자재, 자본재로 구분할 때, 총수출에서 원자재와 자본재가 차지하는 비중은 아세안 93.8%, 인도 98.1%, 중국 96.2%이다. 그중에서도 자본재만이 차지하는 비중을 구분해서 보면 아세안 56.4%, 인도 44.0%, 중국 65.6%이다. 참고로 미국과 일본의 경우 총수출에서 자본재가 차지하는 비중은 각각 7.6%와 5.0%에 불과하다. 즉 수출품의 성질을 기준으로 보면, 중국으로의 수출과 동남아시아로의 수출은 비슷하다고 볼 수 있다.

<그림 2> 지역별 경상수지

1990년대 이후 대중국 수출은 한국의 경제성장에 톡톡히 기여하였다. 수출규모도 컸을 뿐만 아니라 동아시아의 공급사슬(supply chain)에서 우리나라가 중국보다 상위에 올라설 수 있게 해주었다. 우리나라는 중국에 원자재와 자본재, 흔히 중간재라고 불리우는 상품을 많이 수출했던 것이다. 예를 들면 한국기업이 중국에 직접투자를 하면 이로 인해서 우리나라 기업의 대중국 원자재 및 자본재 수출이 함께 증가하는 선순환을 이어갈 수 있었다.

이러한 패턴이 동남아시아 수출에서도 비슷하게 나타나고 있다. 따라서 우리나라가 중국과의 무역에서 얻을 수 있었던 경제적 이익을 동남아시아와의 무역에서도 비슷하게 누릴 수 있다. 그동안 중국을 중시했던 것만큼이나 앞으로는 동남아시아를 중시해야 한다.

일대일로를 무작정 배척할 필요는 없다. 하지만 일대일로에 참여할 경우 정치적인 고려를 배제하고 오로지 사업성만을 따져야 한다. 그렇지 않다면 투명성 부족으로 인해 국부만 낭비하게 될 것이다. 반면에 인도-태평양은 경제적 잠재성이 엄청난 지역이므로 소홀히 여기면 곤란하다. 아세안과 인도가 일본을 신뢰하는 이유는 일본이 다자주의(multilateralism)와 규범 기반 접근법을 취하고 있기 때문이다. 우리나라도 일본과 비슷한 접근법을 통해 이 지역에 공을 들여야 한다. 우리나라의 GDP는 일본 GDP의 1/3이 조금 안 된다. 산술적으로 본다면 일본이 이 지역에 기울인 노력의 1/4 정도만 투입해도 되지 않을까? 미국의 인도-태평양전략이 어떠하든 간에 우리나라는 독자적으로 아세안과 인도에 공을 들여야 한다.

문재인 정부는 신북방정책과 함께 신남방정책을 제시하였다. 신북방정책은 북한 비핵화, 남북관계 개선 등을 목표로 하고 있기 때문에 정치적 이익을 추구하는 대외정책으로서의 성격이 강하다. 즉 멀지 않은 장래에 경제적 이익을 얻을 수 있는 정책은 아니다. 반면에 신남방정책을 통해 얻을 수 있는 경제적 이익은 매우 크다. 인도-태평양전략과의 조화를 통해 신남방정책을 다듬는 노력이 절실해 보인다. 이를 위해서는 보다 더 국제적인 시야에서 문제를 다루어야 할 것이다. 국제관계는 우리가 원한다고 해서 그대로 되지는 않는다. 우리나라의 입장과 다르다고 해서 협력을 포기한다면 아무 것도 얻을 수 없다. 상대국과 대화하고 협상하면서 우리나라의 국익에 최선인 솔루션을 찾았으면 좋겠다.