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“해외농업개발, 식량안보와 수익창출 기회”
“해외농업개발, 식량안보와 수익창출 기회”
  • 김용택 한국농촌경제연구원 박사
  • 승인 2014.01.13 11:48
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공공-민간 파트너쉽 강화, 다양한 재원조달과 진출방안으로 개발확대 필요…지난 5년 전문성 부족, 소규모 고위험투자, 정책지원 미흡으로 시행착오

지난 2006년 이후 글로벌 식량위기가 잦아지면서 전 세계는 해외농업개발에 대한 관심을 크게 높여 왔다. 이는 전 세계 국가들이 최근 농지 거래를 얼마나 늘였는지를 보면 잘 들어난다. 세계은행의 보고서에 따르면 2000년부터 2010년까지 80개국이 389건의 해외농지를 거래하였으며 이중 37%는 식량을, 35%는 바이오연료를 확보하기 위한 것으로 파악 되었다. 또한 이들 국가들이 해외에서 확보한 농지만 해도 대략 1500만ha ~2,000만ha에 이른 것으로 보고 있다.

2009년부터 국내 기업 해외농업투자 본격화

이와 같이 해외농업개발이 크게 확대된 근본 원인은 비단 식량수입국의 식량안보 때문만은 아니다. 많은 민간 기업들이 농업투자를 새로운 수익창출의 기회로 보고 투자 수익이 날만한 곳은 세계의 어느 곳이나 진출하여 대규모 농업투자를 시행하고 있는 것이다.

그러나 전 세계적으로 해외농업개발이 크게 확대되자 UN과 세계은행 등 국제기관들은 해외농업개발의 부작용을 신식민주의(Neo-imperialism)와 농지착취(Land Grab)라고 인식하고 해외에 농업투자를 하거나 향후 투자하려는 국가와 기업들에게 보다 책임 있는 투자(Responsible Investment)를 요구하고 있다.

이런 세계 추세와 함께 우리나라도 매년 1,500만 톤 가량의 식량을 해외로부터 수입하고 있어 국가 차원에서는 식량안보, 민간기업 차원에서는 새로운 수익창출을 위하여 해외농업개발 투자를 확대하고 있다. 특히 정부가 2009년에 『해외농업개발 10개년 계획』을 수립하고 민간 기업에게 저리의 융자금을 지원하면서 우리나라의 해외농업개발이 본격화 되고 있다. 해외농업개발협회에 따르면 우리나라는 2012년 12월 현재 106개 기업들이 24개 국가에 진출하여 64,360ha의 농지를 개발하였고 218,168톤의 곡물을 확보한 것으로 나타났다.

이 같은 결과만 놓고 보면 우리나라의 해외농업개발이 나름대로 성공적으로 진행되고 있다고 판단할지도 모른다. 그러나 지난 5년간 많은 해외농업개발의 사례를 보면 많은 시행착오가 있었고 시급히 개선해야 하는 과제도 다수 있음을 알 수 있다. 갈수록 식량자급률이 하락하는 국내 농업의 상황과 더불어 더욱 불안해지고 있는 국제곡물시장의 여건을 고려하면서 향후 해외농업개발을 보다 성공적으로 추진하는 방안이 무엇인지를 살펴보자.

우리나라 해외농업개발의 실태와 과제

우리나라의 해외농업개발은 크게 3개 유형으로 구분된다. 첫째 유형은 농식품기업이 해외에 직접투자하는 유형이다. 둘째 유형은 식량안보를 위하여 해외식량을 확보 또는 수입하는 유형이다. 셋째 유형은 개발도상국에 대한 원조사업의 일환으로 해외농업개발을 실시하는 유형이다. 여기서 곡물을 확보하기 위한 해외농업개발은 좁은 의미의 해외농업개발이라 할 수 있으며 농식품기업의 해외직접투자는 넓은 의미의 해외농업개발이라 할 수 있다.

그동안 우리나라의 해외농업개발투자는 다음과 같은 몇 가지 특징을 보여 주었다. 첫째, 그동안 우리나라 기업들이 주로 진출한 지역은 체제전환국이나 국가리스크가 높은 국가들이었다. 주로 식량수출국인 미국, 남미, 호주, 캐나다, EU 등에 진출하기보다 체제전환국인 연해주와 몽골, 국가리스크가 높은 캄보디아 등에 많이 진출하였다. 둘째, 식량안보를 위하여 자금지원의 우선순위가 해외곡물의 생산과 확보에 놓여 있었다. 정부의 융자금 지원을 검토할 때 우선순위를 곡물 확보에 두었으며 축산, 과수, 원예 등은 지원 대상에서 제외하였다. 셋째, 대부분의 진출 기업들은 합작투자 보다는 단독투자 형태를 선호하였다. 일반적으로 해외진출기업들은 투자 위험을 줄이기 위하여 합작투자를 많이 선택하는데 해외농업개발 진출기업들은 주로 단독 투자를 택하였다. 넷째, 진출지역에서 생산된 물량을 확보하는 유통형 보다는 현지에서 직접 생산하는 생산형이 많았다. 다섯째, 진출 기업들은 자금 이외에도 현지에 적합한 영농기술과 품종, 전문 인력의 확보, 관련 법과 제도에 관한 정보, 외교 지원, 생산과 유통인프라 등에 많은 어려움을 겪는데, 초기에 정책자금의 지원 이외에 다른 지원을 거의 받지 못하였다. 이상과 같이 우리나라 해외농업개발의 특징은 소규모의 투자, 고위험 지역으로의 진출, 고위험 투자방식의 선호, 정책지원의 미흡 등으로 요약할 수 있다.

▲ 지난 6월 25일 아프리카 우간다 농업연구청에서 열린 해외농업기술개발센터(KOPIA) 설치에 관한 양해각서 체결식에서 이양호 농촌진흥청장과 빈센트 루바레마 우간다 농축수산부 차관이 양해각서에 서명한 뒤 기념촬영을 하고 있다. 제공=농업진흥청
일반적으로 해외농업개발은 해외농업에 투자하는 것이기에 장기간에 걸친 고위험 사업으로 인식되고 있다. 그리하여 해외농업개발을 성공적으로 시행하려면 규모화, 전문화, 위험관리 능력이 필요하다. 그럼에도 불구하고 대부분의 해외농업개발 기업들이 이 같은 준비와 능력을 갖추지 않고 진출하였기에 초기에 많은 시행착오를 겪었다. 그러나 최근에 들어서는 많은 진출 기업들이 이 같은 문제를 인식하고 보다 철저하게 준비하면서 점차 성공적으로 정착해 나가는 기업들이 늘어가는 상태이다.

기업의 해외농업개발 문제점과 필요성

이미 많은 국내 농식품기업들이 해외농업개발에 적극 뛰어 들고 있음에도 여전히 해외농업개발에 관하여 부정적인 여론이 많다. 이렇게 부정적인 견해가 많이 거론되는 이유는 첫째 식량안보를 위해서는 국내 농업투자가 우선되어야 하는데 이를 무시하고 해외농업개발을 통하여 식량안보를 이룰 수 있을 것 같다는 인식을 주는 것에 대한 비판이다. 둘째, 그동안 해외농업개발에 대한 성공사례가 거의 없다는 것을 지적하는 것이다. 이렇게 성공사례가 없는 이유로 해외농업개발이 근본적으로 경제성이 없기 때문이라는 것이다. 셋째, 현실적으로 볼 때 곡물메이저에 의한 식량 공급이 보다 경제적이라는 지적이다. 넷째, 이미 식량 수출제한을 시행한 경험이 있는 러시아나 중국 등과 같이 진출국의 사정으로 인하여 해외에서 농업개발을 한 후에 생산한 식량을 국내로 반입을 할 수 없는 경우가 발생한다는 지적이다.

과연 이와 같은 지적 사항들은 적절한 지적인가. 해외농업개발이 우리에게 꼭 필요한 것인지 여부를 살펴보기 위해서는 이들 지적사항이 과연 적절한지 여부를 보다 구체적으로 검토할 필요가 있다. 첫째, 당위성 측면에서 국내자급률이 100% 되는 것이 바람직하다. 그러나 우리나라는 기본적으로 경지면적이 너무 협소하여 국내자급률을 100% 달성하는 것이 원천적으로 불가능하다. 더욱이 국내생산비가 높은 구조로 되어 있어 국내자급률을 높이려면 국제가격과 국내가격과의 차이를 재정으로 보전해야 한다. 국내 자급률을 10%만 높이려고 해도 최소한 2,000억 이상의 재정자금이 필요하며 자급률을 50% 이상으로 올리기 위하여 필요한 추가 재정자금규모에 얼마나 많은 국민이 지지할지 의문이다.

둘째, “해외농업개발은 비경제적이다”라는 지적은 최근 식량가격이 급등하면서 점차 합당하지 않는 지적이 되고 있다. 먼저 지난 10년간 식량 수출국인 미국과 브라질의 농지 투자수익률은 각각 13.2%와 15%~18%이었다. 그리고 곡물메이저 이외에도 일본 종합상사와 국제자본 운용회사들이 해외농업개발에 대한 투자를 크게 확대하고 있다. 이는 이미 해외농업개발에 대한 경제성 논란은 검증이 끝났다는 것을 의미한다. 그동안 우리 기업들이 해외농업개발에 대한 성공사례를 만들어내지 못한 것은 철저히 준비하지 못하고 지속적으로 투자하지 않았기 때문이다. 최근 점차 성공 가능성이 높은 사례가 늘어나고 있고 고위험에 대한 보다 철저한 위험관리는 해외농업개발의 경제성을 충분히 보장할 것이다. 진출기업의 성공사례가 없는 것을 해외농업개발의 경제성과 직결 짓는 것은 논리를 지나치게 비약시킨 것이다.

셋째, 곡물메이저가 식량을 공급하는 방식이 보다 경제적이라는 지적이다. 그러나 곡물메이저의 식량공급구조는 국제곡물가격의 상승을 국내산업과 다수의 국민에게 전가하는 방식이다. 향후 국제식량가격의 상승과 불안정성이 더욱 심화될 것이 예상된다면 기업이나 국가가 직접 식량을 확보하여 이를 국내로 반입하는 것이 바람직하다. 지금 우리나라가 식량을 확보하는 방식인 “최저가 입찰에 의한 일괄 현물거래방식”은 “선물거래와 병행하여 직접 생산이나 직접 물량을 확보하는 방식”으로 전환되어야 한다. 이제 우리나라의 식량 공급을 누구에게 맡길 것인지를 정해야 할 시점이 되었다. 즉 곡물메이저, 일본종합상사, 국내 기업 중에서 어디가 우리의 식량을 주로 공급할 것인지를 정해야 할 때인 것이다. 이런 의미에서 국내 기업에 의한 해외농업개발은 식량주권을 확보하는 방식이 될 수 있다.

넷째, 곡물수출국의 수출제한 조치는 일반적으로 일시적 현상이며 일단 수출제한 조치가 취해지면 수출국에 다시 피해가 돌아가는 부메랑 효과가 나타난다. 1970년대 초 곡물수출 동결 조치를 경험한 미국은 “곡물수출의 동결 조치”가 미국 역대 농업정책 중에서 가장 잘못된 농업정책으로 평가하고 있다. 모든 곡물수출국들이 전면적으로 곡물 수출을 제재한다고 보기보다 짧은 기간 동안이지만 국지적으로(일부 곡물수출국들이) 곡물교역을 중단한다고 가정하는 것이 현실적인 가정이다. 이런 상황으로 인한 위험은 곡물 교역국가를 다변화 하거나 우호적인 국제 외교 관계를 강화함으로써 최소화 할 수 있다. 따라서 이제 해외농업개발은 국내 농업의 대안으로서 또한 식량안보의 주요 대책의 하나로 활용할 만한 가치가 충분하다고 할 수 있다.

해외농업개발의 효과적인 추진 방안

해외농업개발의 목표는 크게 보면 국가 정책목표인 식량안보와 개별 기업들의 수익 창출이다. 그런데 식량안보는 국가의 중장기적 목표이며 기업의 이윤추구는 단기적인 목표이다. 해외농업개발을 위해 실제로 해외로 진출하는 것은 국내 농식품 기업들이기 때문에 해외농업개발이 지속가능하기 위해서는 기업의 목표와 국가의 정책목표가 일치해야 한다.

이를 위해서는 첫째 민간 기업이 투자하는 사업에 대한 경제성 확보가 우선되어야 한다. 만약에 단기적으로 경제성 확보가 어렵지만 중장기적으로 국가의 식량안보를 위해서 필요하다면 즉 정책적 타당성이 인정된다면 세제, 금융, 외교, 기술·정보 제공 등에 있어 다양한 지원이 적극적으로 이루어져야 한다. 이들 두 개의 목표가 상충된다면 해외농업개발이 보다 효과적으로 추진되기 어려울 것이다. 따라서 해외농업개발을 보다 효과적으로 추진하기 위한 방안은 기업이 조치해야 하는 방안과 정부가 조치해야 할 방안 등이 있다.

민간 기업들이 고려해야 할 방안으로는 첫째, 진출하는 농식품기업들의 경쟁력을 확보하는 방안을 마련하고 비즈니스 모델을 확립하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 진출하기 전에 진출 품목에 대하여 보다 면밀한 글로벌 가치사슬체계를 분석하고 이를 통하여 가치사슬 단계별로 부가가치를 높이는 한편, 통제력을 강화하는 방안을 강구해야 한다.

둘째, 국내 식량의 수요자인 식품기업이나 축산업체들이 보다 적극적으로 해외농업개발 투자를 담당하는 것이 필요하다. 예를 들면 일본의 경우 대규모 종합상사와 젠노가 해외농업개발을 담당하고 있는데 이들은 규모화가 되어 있고, 국내외의 유통망과 판로를 확보하고 있어 다른 어떤 기업보다 유리한 입장에서 해외농업개발을 추진할 수 있었다.

셋째, 해외에서의 식량생산과 유통 이외에 관련 산업과 동시에 진출하는 방안도 모색할 필요가 있다. 국내 민간 기업이 충분한 경쟁력을 갖추고 있는 종자, 비료, 농약, 농기계 등과 같은 농자재산업이나 식품가공산업, 식음료 산업, 도소매 유통업 등과 같은 관련 산업과 함께 진출하면 수직계열화나 수평통합화 등을 통하여 글로벌 가치사슬에 대한 통제력을 높일 수 있다.

넷째, 민간 기업의 핵심 역량을 강화하는 것이 중요하다. 특히 우리 기업의 핵심역량은 기술, 자본, 경영능력이기 때문에 해외농업개발에 있어 이들 핵심역량분야가 어떻게 잘 발휘될 수 있도록 할 것인지 그 방안을 강구해야 한다. 단순히 진출국의 낮은 노임이나 임대료 등을 비교 우위로 활용하는 방식은 기업투자의 지속성을 보장하기 어렵다.

다섯째, 우리나라의 해외농업개발 특징의 하나는 특정 국가에 대한 투자 집중도가 매우 높기 때문에 생산 환경, 시장 규모, 시장 특성에 따른 차별화된 지역별 진출 전략이 필요하다. 진출 국가에 대한 충분한 사전 조사와 타겟 국가 선정, 차별화된 진출 전략 수립과 함께 지역별 전문가 육성도 필요하다. 특히 진출 대상지역에 대한 국가 정보나 해외 기업의 M&A 정보 네트워크 구축이 필요하다. 전자 제품과 달리 농식품 산업은 표준화되기 어렵고 나라별로 특성이 판이하게 다르므로 이와 같이 시장의 진입 초기에 실패할 수 있는 위험을 낮추는 다양한 방안을 강구해야 한다.

여섯째, 사업 운영에 있어 현지화 하는 노력이 필요하다. 농식품산업은 현지의 노동력이 많이 소요되며, 특히 농지 개발의 경우 신식민주의라는 부정적 시각도 가져올 수 있기 때문에 현지 문화의 적극적인 수용과 지역사회에 대한 기여를 통하여 현지인들과 함께 사업을 운영하는 노력이 필요하다.

정부의 지원 강화책 필요

한편, 해외농업개발은 국가적으로 식량안보란 정책목표를 달성하기 위한 것이므로 정부 차원에서 해외농업개발을 보다 적극적으로 지원할 필요가 있다.

첫째, 정부의 현재 자금지원을 보다 강화하는 것이 필요하다. 지금보다 융자규모를 확대하고, 융자 지원조건을 완화하는 동시에 성공불 융자제도의 도입 등도 검토할 필요가 있다. 또한 모태펀드 등의 참여 유도와 함께 관련 펀드의 조성을 통한 민간 자본의 조달을 활성화 하는 것이 필요하다. 해외진출 기업에 대한 세제 혜택과 자연재해 발생시 손실 보전 등 다양한 제도적 지원을 고려할 필요가 있다.

둘째, 현지법인을 통한 국내 도입시 할당관세 등 다양한 혜택을 부여할 필요가 있다. 해외 농업개발이 식량안보에 긍정적 효과를 주기 위해서는 해외에서 생산된 식량이 국내에 반입되어야 한다. 따라서 국내 반입을 촉진할 수 있는 다양한 지원 혜택이 마련되는 것이 필요하다. 우리 민간 기업이 많이 진출한 지역에 정책 지원을 통해 생산비와 운송비를 절감토록 유도하는 방안도 강구할 필요가 있다.

셋째, 공공-민간 파트너쉽(Public-Private Partnership, PPP)을 강화하여 다양한 재원조달과 함께 다양한 진출방안을 함께 고려해야 한다. 예를 들면 정부는 공적원조자금(ODA)을 활용하고 정책금융기관에서는 정책금융을 제공하며 외교 채널에서는 진출국 정부가 해결해야 할 사항을 해결하는 방식이 필요하다. 또한 민간기업 뿐만 아니라 공기업도 콘소시움에 참여하여 공공부문과 민간부문이 공동으로 진출하는 방식도 적극 활용할 필요가 있다.

식량조달방안 다양화 시킬 시점

이제 어느 누구도 국제시장에서 식량을 싸게 가져올 수 있다고 생각하지 않는다. 오히려 갈수록 식량가격은 불안정해질 것이고, 기후온난화와 함께 글로벌 식량위기가 더 자주 발생할 것을 예상한다. 이 같은 세계 식량수급에 대한 비관적 전망에도 우리나라의 식량 확보 대책은 크게 바뀐 것이 없다. 2006년 이후 3차례의 글로벌 식량위기를 겪으면서 식량가격이 국내 물가에 많은 영향을 주었음에도 식량 확보 전략은 크게 바뀌지 않았다. 최저가 입찰방식에 의한 일괄 현물구매 방식은 그대로 유지되는 가운데 비현실적인 “국내 자급률을 최대한 높여야 한다”는 목소리만이 커지고 있을 뿐이다.

이제는 식량 수요가 주도하는 국제식량수급구조를 감안하여 국내생산의 확대, 비축제도의 확대, 효과적인 해외농업개발 추진, 선물거래를 바탕으로 한 다양한 식량조달방안의 강구 등을 적극 검토·시행할 때이다. E21

본 기사는 월간지 <이코노미21> 10월호에 게재된 글입니다.


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